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浙江完整、準確、全面地總結“千萬工程”的做法和經驗，并以法制形式固定下來，為浙江持續深化“千萬工程”提供有力的法治保障，為全國普遍推行“千萬工程”提供系統的參考借鑒

《浙江省“千萬工程”條例》（以下簡稱“條例”）已經于1月1日起施行。這是全國首部關于“千萬工程”的專項法規，首次將“千萬工程”蘊含的發展理念、工作方法和推進機制上升為制度成果。制定條例的必要性和價值體現在哪里？此次立法呈現出哪些特點？對其他地區有什么借鑒意義？本期對話邀請朱啟臻、高圣平等專家和邵峰、楊大海等地方領導展開交流討論。

朱啟臻 中國農業大學農民問題研究所所長

高圣平 中國人民大學吳玉章講席教授、博士生導師，中國農業農村法治研究會副會長

邵峰 浙江省人大常委會委員、農業與農村委員會副主任委員

楊大海 浙江省農業農村廳副廳長

“千萬工程”條例與鄉村振興法律法規既全面銜接又明顯區別

主持人：條例是全國首部關于“千萬工程”的專項法規。制定條例的必要性和價值體現在哪里？有關鄉村振興的地方性法規有不少，就您的觀察與研究，相比較而言，在銜接度和區別度上，此次立法呈現出哪些特點？對其他地區有什么借鑒意義？

邵峰：2024年中央一號文件將學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗、有力有效推動鄉村全面振興作為標題，確立以“千萬工程”引領鄉村全面振興的“三農”工作指導思想，并要求全國各地學習運用“千萬工程”蘊含的發展理念、工作方法和推進機制。這就要求浙江完整、準確、全面地總結“千萬工程”的做法和經驗，并以法制形式固定下來，為浙江持續深化“千萬工程”提供有力的法治保障，為全國普遍推行“千萬工程”提供系統的參考借鑒，為推進鄉村全面振興和農業農村現代化貢獻浙江力量。

厘清條例與鄉村振興法規的關系，是條例起草中的一個突出難點。根據我們研究，兩者是全面銜接而有明顯區別的。說兩者是全面銜接的，是因為“千萬工程”經過20多年實施，其內容已拓展至“三農”工作的各個領域，與鄉村振興的內容基本對應。說兩者是有明顯區別的，突出表現在兩個方面，一是鄉村振興內容包含“三農”工作的全領域、全區域、全過程，而“千萬工程”內容涉及的主要是鄉村振興中落腳在村的工作。20多年來，不管“千萬工程”實施任務怎么拓展，村莊始終是“千萬工程”實施的基本對象，這也與“千萬工程”中“千村”“萬村”的本意相吻合。可以說，“千萬工程”條例是“村字號”或“村莊版”的鄉村振興法規。二是鄉村振興法規的主體內容，不是按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的二十字總要求，就是按照產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興“五大振興”來平鋪的，而條例的主體內容則是按照以鄉村人居環境建設為切入點、逐步帶動拓展鄉村振興各個方面的實踐邏輯來排布的，蘊含著重要的方法論。

高圣平：我國有諸多地方都出臺了鄉村振興的地方性法規或者規章，比如，《北京市鄉村振興促進條例》《湖南省鄉村振興促進條例》《海南省鄉村振興促進規定》等。相較而言，條例重點突出、層次鮮明、路徑獨特，將人居環境提升放在了更加突出的位置，由人居環境提升引領鄉村產業發展，并以全域土地綜合整治為主要抓手，構筑起了從工作機制到戰略布局，從人居環境、產業發展延伸到公共服務、文化傳承、村莊治理“五位一體”的鄉村振興系統工程。條例與《中華人民共和國鄉村振興促進法》等上位法律以及《浙江省鄉村振興促進條例》的相互融貫，深入貫徹了鄉村全面振興的基本原則、發展目標和振興策略。條例第1條開宗明義地指出，“根據《中華人民共和國鄉村振興促進法》等法律、行政法規，結合本省實際，制定本條例”，其內容中深度融貫了鄉村振興促進法提出的人與自然和諧共生、農民主體地位等基本原則，將人居環境置于首位，以文化、環境、服務軟建設引領一二三產業融合硬發展，并將鄉村振興促進法提出的產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興“五位一體”的振興策略再次整合，有機融貫于條例的各個部分。

朱啟臻：沒有規矩不成方圓，立法的主要作用是規范大家的行為，督促大家依法行事。如果浙江“千萬工程”經驗能夠形成理論化、法治化、系統化的內容，那么將更有利于在全國推廣這一成果。例如，條例圍繞人居環境、產業發展、公共服務、文化傳承、村莊治理等方面，明確了應該怎么做、誰來做，如何做到有法可依等問題。這一做法確保了工作體制機制的順暢運行，使得各級政府和相關部門能夠各司其職、協同合作，共同推動“千萬工程”的深入實施，為其他地區學習運用“千萬工程”經驗、有力有效推進鄉村全面振興提供了工作方法和工作指南。

主持人：怎樣理解條例提出的“規劃統籌、因地制宜、循序漸進、塑形鑄魂、共建共享”這二十字原則？

邵峰：“千萬工程”經驗的精髓在于其蘊含的發展理念、工作方法和推進機制，在條例中應予以一定的表述，這也是全國各地普遍關注的。根據我的研究，“千萬工程”蘊含以綠為底、生態優先，以城帶鄉、城鄉融合，以文化人、塑形鑄魂，以人為本、共建共享的四個發展理念；蘊含系統謀劃、重點突破，規劃先行、合理布局，調查研究、問題導向，因地制宜、分類施策，創新驅動、數智賦能，循序漸進、久久為功的六個工作方法；蘊含工作協調、上下聯動、要素保障、改革促進、報告監督、評價激勵的六個推進機制。條例表述的“規劃統籌、因地制宜、循序漸進、塑形鑄魂、共建共享”的二十字原則，是從工作層面上較為直觀、突出重點地表述了發展理念和工作方法。

楊大海：規劃統籌，指堅持規劃先行，以鄉村科學規劃統領鄉村建設、運營、服務、治理。因地制宜，指實施“千萬工程”，要立足山區、平原、丘陵、沿海、島嶼等不同地形地貌，區分發達地區和欠發達地區、城郊村莊和純農業村莊，結合地方發展水平、財政承受能力、農民接受程度開展工作，盡力而為、量力而行，要標準有高有低、不搞整齊劃一。循序漸進，指在明確“千萬工程”目標不動搖、不折騰的基礎上，根據不同發展階段確定整治重點，與時俱進、創新舉措，制定針對性解決方案，從花錢少、見效快的農村垃圾集中處理、村莊環境清潔衛生入手，到改水改廁、村道硬化、綠化亮化，再到產業培育、公共服務完善、村莊治理優化，先易后難、層層遞進。塑形鑄魂，是指要注重推動農村物質文明和精神文明相協調、“硬件”與“軟件”相結合，努力把農村建設成農民身有所棲、心有所依的美好家園。共建共享，是指把增進廣大農民群眾的根本利益作為檢驗工作的根本標準，充分尊重農民的意愿，充分調動農村基層干部和廣大農民群眾的積極性和創造性。

條例聚焦改革所急基層所盼提出具體要求

主持人：條例圍繞深化人居環境提升、強化公共服務優享，提出了一系列具體要求。這對各地探索因地制宜開展農村人居環境整治、推進城鄉融合發展有哪些借鑒意義？

楊大海：統籌城鄉發展，需要不斷推動城市基礎設施向農村延伸、基本公共服務向農村覆蓋、資源要素向農村流動。條例在“公共服務優享”這一章節也提出相應要求，在實踐中，一是加快推進城鄉基礎設施一體化。統籌推進基礎設施互聯互通，推進城鄉供水、供電同網同質同標，健全城鄉公路網絡體系，推動城鄉公共交通一體化發展，完善縣鄉村三級物流體系，分類推動城鎮天然氣配氣管網向農村延伸、5G網絡實現重點行政村全覆蓋。二是加快推進城鄉基本公共服務一體化。推進“幼有善育、學有優教、勞有所得、病有良醫、老有康養、住有宜居、弱有眾扶”公共服務“七優享”向鄉村覆蓋，深化“縣中崛起”行動，大力建設縣域教共體、醫共體，推行養老服務“愛心卡”制度等，建立健全非基本公共服務發展機制，擴大普惠性非基本公共服務供給。三是加快推進城鄉資源配置一體化。加強城鄉要素雙向流動、均衡配置，深化農業轉移人口市民化集成改革，穩慎推進農村“三塊地”改革，落實省重大產業項目用地保障機制，持續加大“三農”投入，推動青年入鄉發展，實施現代“新農人”培育行動。

朱啟臻：我國農村地域遼闊，地理空間的差異決定了資源稟賦的差異，也造成了村莊細分類型的多樣。比如，有歷史名村，有傳統古村落，有產業特色村，每個村的風貌不同、類型不同，生產生活生態環境都各有特點。所以條例明確，要根據村莊大小、人口規模、區位發展特點、氣候特色來合理劃分村莊類型。比如，有些地方涉及永久性保留村，那么這個村就要按照永久性保留來規劃建設，平衡好保護與發展的關系；有的村可能在城鎮化的過程中逐漸演變為城市的一部分，那就要深化城鄉產業融合，實現基礎設施的緊密連接與公共服務的協同共享。總之，要照顧到不同類型鄉村的特點，因地制宜補短板，清楚自己的問題在哪里，然后想辦法去解決，這樣“對癥下藥”，或許會取得事半功倍的效果。

主持人：我們都知道，“千萬工程”是以農村人居環境整治為切入點的。條例為何還要聚焦文化保護傳承，提出要開展人文鄉村建設？怎樣理解“千萬工程”與鄉村文化建設之間的關系？

朱啟臻：“千萬工程”雖然以生態起步，但不止于生態，文化建設也是其中的題中之義。在村莊風貌持續提升和基礎設施進一步完善基礎上，保護傳統村落、開展古屋保護和修繕行動，建設特色村寨，挖掘鄉村優秀傳統文化，完善村規民約、移風易俗、傳承優秀家風、建設村級文化禮堂、組建鄉村文化團體等，都是文化建設的重要內容，其重點在于滿足村民精神文化和交往娛樂需求。這也就是“塑形鑄魂”的含義，我們不僅要有外在的形式美，還要有內在的文化和諧。

楊大海：實施“千萬工程”，需要堅持鄉村“軟件”和“硬件”、“塑形”和“鑄魂”、“風景”和“風尚”共抓，推動美麗鄉村、美麗經濟、美好生活的有機融合。一是開展人文鄉村建設，突出抓好文明鄉風建設工程，推動優質公共文化資源向農村傾斜，持續推進農村移風易俗、文明善治、農耕文化傳承保護等。二是充分挖掘鄉村優秀文化，活化利用重要農業文化遺產資源，實施歷史文化（傳統）村落保護利用，將農業多種功能、鄉村多元價值發掘好、利用好、轉化好，促進鄉村優秀傳統文化與現代文明要素有機結合、創新發展。三是持續擦亮村字號金名片，最大限度釋放鄉村情感張力、內生動力、首創精神，推動“村晚”“村跑”“村BA”等鄉村系列活動強體魄、提素質、揚新風、促共富，打造“鄉約浙里”文化建設品牌，為鄉村提供豐富的文化供給。

主持人：實現鄉村全面振興的關鍵在于產業發展。條例創新提出，“對農村集體財產進行系統化運營”。夯實鄉村運營基石，您有哪些建議舉措？

邵峰：發展鄉村運營是涉及改革和發展的系統工程，需要做大量深入細致的工作。一是要協同推進深化農村集體產權制度改革和農村集體經濟組織運行方式創新，構建以農村集體經濟組織內部“統”“分”結合雙層經營體制為基礎、鄉村運營和村莊經營相結合的新型農村集體經濟統分結合雙層經營體制。二是要培育和招引鄉村運營和村莊經營兩類主體，引導農村集體經濟組織出資設立、參與設立或外部引入從事農村集體資產運營的強村公司、鄉村運營公司等有限責任公司。三是要處理好農戶家庭與農村集體經濟組織、農村集體經濟組織與鄉村運營主體、鄉村運營主體與村莊經營主體的三種關系，處理好鄉村資產的委托授權與代理運營關系、資本運營與開發經營關系。四是要引導鄉村運營主體和村莊經營主體走向聯合發展，加強對兩類主體的服務、支持和監督。五是要推進鄉村資源的合理利用和鄉村產業的科學布局，盤活鄉村各類資產，深用鄉村生態資源和人文資源，將生態價值、人文價值轉化為經濟價值。

高圣平：強化村莊運營，就是強化農村集體層面的經濟增長，而不僅是部分農民個體的利益增長，以落實“統”“分”結合。為夯實鄉村運營基石，可以集體經濟組織為中心，其一，進一步強化農村集體經濟組織的聯結主導地位，推動“政經分離”改革，行政事務歸村民委員會，經濟職能留在集體經濟組織，并將公共服務內容進行分解使其保留一定的社會職能。其二，完善農村集體經濟組織對外聯結制度，賦予農村集體經濟組織事務決策自主權、財產管理自主權、人才選拔自主權等，為政府管理“松綁”。其三，優化農村集體經濟組織對內聯結制度，指導各村對村民、村干部均建立激勵與約束相容的動力機制，對困難群體進行開發式幫扶，推動集體經濟增長與村“兩委”干部收入增長、群眾收入增長同頻。

聚力縮小“三大差距”，明確完善工作體系的路徑方法

主持人：如何理解以“千萬工程”為牽引縮小“三大差距”，從而推動共同富裕先行？

邵峰：以“千萬工程”為牽引縮小“三大差距”，是浙江省委對“千萬工程”在現代化歷史進程中地位作用的深化認識和創新發揮。一方面，這體現了“千萬工程”在縮小“三大差距”中的綜合牽引作用。20多年實踐表明，“千萬工程”的全省域實施不僅推動了城鄉差距全面持續縮小和城鄉融合發展，而且通過基礎設施建設、公共服務發展、鄉村運營、村莊經營的全面推進和山海協作、低收入農戶增收幫扶等舉措的深入實施，推動山區海島縣加快發展和低收入人群充分就業，帶動了區域差距、收入差距的縮小，使浙江成為全國“三大差距”最小的省份。另一方面，這體現了“千萬工程”在浙江高質量發展建設共同富裕示范區中的地位作用。縮小“三大差距”是浙江高質量發展建設共同富裕示范區的主攻方向，“千萬工程”因其具有全面帶動縮小“三大差距”的綜合作用，自然就成為高質量發展建設共同富裕示范區的重要抓手。

楊大海：以“千萬工程”牽引縮小“三大差距”，錨定高質量發展建設共同富裕示范區目標，聚焦聚力打造城鄉融合先行、區域協調示范、擴中提低引領，推動“強城”“興村”“融合”。一是推進山海協作，推動縮小區域差距。條例明確了對民族村、山區海島、革命老區等發展薄弱地區的幫扶要求，提出縣級以上人民政府可以統籌各類資源對民族村和山區海島縣、革命老區縣所屬村莊發展給予專項幫扶，因地施策協助推進鄉村產業發展和資源開發利用。二是推進鄉村發展，推動縮小城鄉差距。條例聚焦推動城鄉融合發展，實施農村基礎設施和人居環境補短提升，開展詩畫浙江和美鄉村建設，推動“土特產富”全鏈條發展，深化鄉村運營提質增效、青年入鄉發展等行動，推動縮小城鄉差距。三是推進農民增收，推動縮小收入差距。條例明確了要開展農民就業創業、農民利益聯結、低收入群眾救助幫扶、基本公共服務一體化均等化等行動，更好促進農民收入持續增長，縮小居民之間、群體之間差距。

2024年12月30日，浙江省委省政府召開深化新時代“千萬工程”推進會暨縮小“三大差距”動員部署會，吹響了以“千萬工程”牽引城鄉融合發展縮小“三大差距”推進共同富裕先行示范的沖鋒號。浙江省農業農村廳要深入學習運用“千萬工程”經驗，聚焦山區海島縣高質量發展、農村農民共同富裕兩個發力重點，圍繞“富民”統籌做好“強城”“興村”“融合”三篇文章，全力抓好縣城和中心鎮承載能力提升、詩畫浙江和美鄉村建設、城鄉基礎設施和基本公共服務一體化等八項重點工作。

主持人：實施“千萬工程”需要統籌協調各部門工作，條例提出“完善黨建引領、政府主導、農民主體、社會參與的工作體系”，您對此有什么建議？下一步，各地如何進一步學習運用“千萬工程”經驗，推進鄉村全面振興？

朱啟臻：我認為最需要強調的就是，一定要堅持農民主體。“千萬工程”的一個重要經驗就是堅持農民主體地位，把鄉村振興的戰略轉化為農民的自覺行動，成為農民群眾自己想干、要干、能干的事情。有的地方說，“我們政府沒有錢投入，政府主導不了，所以農民就啥也干不成”，這種認識是錯誤的。我們主張，農民自己解決自己的問題，政府只是負責規劃基礎設施等必要的投入，來引導農民建設自己的家園，也就是我們經常說的激發農民的內生動力。只有以農民為主體，調動多方力量，完善農民參與和長效管護機制，才能實現可持續發展和鄉村全面振興的目標。

高圣平：各地學習運用“千萬工程”經驗，要深入領會新時代“千萬工程”所承載的發展理念、實踐方法和實施機制，探索將“千萬工程”的理論經驗與本地實際相結合，創新發展具有地方特色的實踐模式。在借鑒“千萬工程”成功經驗時，各地需秉持因地制宜、循序漸進的原則，既要全面汲取其理論精華，又需緊密結合本地實際需求和特色。通過對本地自然條件、地理環境、經濟社會發展狀況及歷史文化傳統的深入剖析，創造性地轉化應用“千萬工程”的理論智慧，構建既符合地方實際又具有獨特性的理論體系與實踐模式，逐步開辟出一條符合本地特質、可持續發展的鄉村振興新路徑。

主持人：自2003年啟動“千萬工程”以來，浙江已造就萬千美麗鄉村。如今，浙江又通過立法，為各地基層深入理解、有效運用這一寶貴經驗提供了可參考的法治保障。期待浙江的這一制度成果能為各地學習運用“千萬工程”經驗帶來更多啟發，規劃統籌、因地制宜、循序漸進、塑形鑄魂、共建共享，一張藍圖繪到底，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干，久久為功，堅定走向共同富裕之路。感謝四位嘉賓做客《對話》欄目，帶來精彩觀點！

主持人：農民日報·中國農網記者 韓松妍 朱海洋