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今年5月份以來，寧夏發揮市場機制作用，全面推進山林權改革，構建“綠水青山就是金山銀山”的價值實現機制。目前山林權確權率已過半，首批林權不動產證也已發放；各地正在創新林權流轉、抵押形式，吸引更多社會資本投資綠化；“以林換林”“以林養林”等新模式初見成效…… 但記者在調研中了解到，部分林地權屬關系復雜、缺乏頂層政策支持、資金人力有限等因素，仍成為當前寧夏山林權改革面臨的主要瓶頸和阻礙。

山林權改革“改什么”

為實現國土增綠、林業增效、農民增收，寧夏山林權改革主要聚焦以下重點任務。

——山林權確權登記。確權登記是山林權改革的基礎性工作，也是重點和難點。據了解，此前開展的林改工作雖也對林地確權，但由于人力、經費、技術等限制，工作開展得不夠精細，尤其像一些無人問津的荒山地，界限、范圍都比較模糊，沒有精確坐標。

“山林權確權登記包括厘清山林資源地類界限、明確移民遷出區山林地權屬、推進山林地不動產登記三項工作。以厘清山林資源地類界限為例，這次就將基于同一張底圖、同一個平臺，明確地塊兒的唯一屬性，協調解決地類重疊、權屬不清、四至不明、登記不準、證地不符等問題。”自治區林草局副局長周濤說。

——放活山林地經營權。為了讓山林資源“活”起來，改革將加快推進山林地所有權、承包權、經營權“三權分置”改革，農戶通過承包獲得承包權和經營權，依法享有對承包山林地的占有、使用、收益、流轉及山林權抵押、擔保等權利。在此基礎上，將山林權抵押貸款融資納入自治區金融支持農業發展范圍，建立林業金融支持體系，構建“政府+銀行+擔保+保險”的林業金融服務機制。

——建立市場交易體系。據了解，山林權交易已納入自治區公共資源交易目錄，將在自治區和五個地級市公共資源交易中心、縣區農村產權交易中心開展線上交易，這樣也就搭建起了互聯互通、信息共享的“1+5+22”市場交易體系，市場主體可就近、便捷、高效開展交易。

寧夏林業設計規劃院副院長竇建德說，這次改革還探索建立政府回購機制，即經營主體無力繼續投資經營，有退出意愿的，進場交易后無人接盤的山林資源，政府可以保護價格回購，讓山林權“可進可退”，經營主體定心投資、放心發展。

——建立市場化植綠增綠新機制。為鼓勵更多社會資本投資林業建設，改革提出了“以林養林”和“以地換林”兩種新路徑。以“以地換林”為例，企業在投資國土綠化、荒山造林、荒沙治理后，在不影響樹木生長、不造成環境破壞的前提下，在山林和“四荒”地開展生態旅游等綠色環保經營活動，政府可按規定配套提供一定比例的建設用地。

精準施策推動林權流轉、抵押

記者調研了解到，自5月開始全面推進山林權改革工作以來，全區各地、各部門緊盯目標，細化措施，建立臺賬和任務清單，目前全區山林資源地類劃界和權屬摸底工作基本結束，各市、縣（區）按照實施方案有序推進改革，彭陽等重點縣（市、區）圍繞山林權改革主攻方向積極探索創新，取得了一定成效。

——地類劃界、確權登記工作一體推進，山林地確權率已過半。各市、縣（區）均把山林地類劃界與確權登記作為改革的基礎性、先導性工作來抓，并根據實際情況制定不同方案，如鹽池縣按照“先易后難”的原則，由各鄉鎮先行在群眾積極性較高的村組進行試點，探索股權量化等模式，鼓勵采用聯戶確權或村集體確權方式提高登記覆蓋面。

來自自治區林草局的數據顯示，目前全區林權流轉面積達到15.74萬畝，今年依申請頒發了51本林權不動產證。

“林權不動產證賦予林地經營權抵押融資等權能，農戶等經營主體通過實物計租貨幣結算、經營權作價入股、保底分紅等利益分配方式參與山林權流轉。”彭陽縣自然資源局副局長袁仁說。

——林權流轉、抵押促進資源要素流動。為進一步釋放林業經營主體的發展潛力，各市、縣（區）紛紛創新形式拓展山林融資功能和規模。中寧縣以枸杞產業發展為重點，出臺了《關于開展金融創新為枸杞產業發展擴權賦能改革實施方案》，推進枸杞基地不動產登記，建立枸杞預期收益抵押貸款保障機制，引導銀行設立枸杞專屬金融產品。同時，建立枸杞產權交易市場，加快建立枸杞產權確權登記、價值評估、流轉交易、處置變現等配套機制。

——“以地換林”“以林養林”成為創新綠色發展新引擎。因為高耗能企業較多，石嘴山市創新“能耗換林”，探索出臺相關政策，建立能耗—林木等價體系，鼓勵企業通過競標，在賀蘭山淺山區、河東沙地等區域建設碳匯林、防護林、經濟林等，林木經營權歸造林企業所有，允許流轉交易，企業可以用造林投入兌換能耗指標，允許企業自行消耗或投放市公共資源交易平臺，在市域范圍內進行競拍交易。

林地權屬關系復雜等“瓶頸”待破

據了解，林地權屬關系復雜、缺乏頂層政策支持、資金人力有限等原因已成為當前寧夏山林權改革面臨的主要瓶頸和障礙。

——林權類不動產登記頒證工作推進緩慢。周濤說，不動產登記（包括換發證）的前提是林地能落界權屬無糾紛，而現在各地普遍存在證地不符、一地多證、一地多主、地類交叉、面積重疊、原權利人失聯等歷史遺留問題，目前解決以上問題尚無上層政策依據，所以地方都在等待政策緩慢推進。

“當前需要盡快研究解決以下問題，比如整村生態移民遷出區的集體山林地，能否將其承包經營權劃撥給國有林場并登記發證；戶籍未遷出的插花搬遷或者勞務移民，能否將其承包林地的經營權收歸村集體統一經營；劃歸村集體所有的荒山造林地能否給村委會確權發證等。”周濤說。

——自然保護地中的集體林地難確權。調查顯示，目前全區961.6萬畝自然保護地中，有集體林地61.9萬畝，占全區集體林地面積的5.4%，涉及村莊261個、近萬戶居民。這部分集體林地存在地類重疊、一地多證等歷史遺留問題，確權不利于保護區建設和森林資源保護管理，不確權又無法保障當地群眾的合法利益。有關部門認為，在國家有關政策尚不明確的情況下，對自然保護地內集體林地的處置難度較大，可將自然保護地中的集體林地暫時擱置，待國家有關政策出臺后再確權。

——山林資源確權工作經費待落實。目前各地山林資源的劃界確權、權籍調查等外業技術工作均需聘請第三方公司完成，據估算，每畝地至少需要50元的工作經費，山林資源多的縣（區）要完成確權，需800至1000萬元工作經費支撐，再加上林權不動產證書的制作成本費等，地方普遍反映財政壓力很大，然而山林權改革工作經費目前尚無明確支出渠道。因此，不少受訪人員建議自治區將改革確權工作經費納入明年各級財政預算。