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立法治根基 護濕地之美——聚焦濕地保護法正式實施

【法眼觀】

“關關雎鳩，在河之洲……”我國最古老的詩集《詩經》，開篇即以濕地起興。“涉江采芙蓉，蘭澤多芳草。”在古人眼里，濕地充滿了詩意之美。

以當代人的科學眼光看，作為“地球之腎”的濕地，具有涵養水源、調節氣候、改善環境、維護生物多樣性等多種生態功能，它同森林、海洋并列為全球三大生態系統，對維護生態、糧食和水資源安全具有重要作用，與人類的生存和發展息息相關。

“要堅定不移把保護擺在第一位，盡最大努力保持濕地生態和水環境。”2020年3月，習近平總書記在考察杭州西溪國家濕地公園時強調。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視濕地保護和修復工作，把濕地保護作為生態文明建設的重要內容，作出一系列強化保護修復、加強制度建設的決策部署。

2022年6月1日起，《中華人民共和國濕地保護法》(以下簡稱“濕地保護法”)將正式實施。作為我國首部專門保護濕地的法律，該法確立了濕地保護管理頂層設計的“四梁八柱”，在森林法和海洋環境保護法等基礎上，填補了我國生態系統的立法空白，將引領我國濕地保護工作全面進入法治化軌道。

以國家立法解決“管不了”“管不好”問題

黑龍江扎龍濕地、河北白洋淀濕地、廣西北海紅樹林濕地、青海三江源濕地……這些著名濕地早已為人們耳熟能詳。據統計，截至2021年12月，我國共有國際重要濕地64處、國家重要濕地29處、省級重要濕地1001處，建立了600多處濕地自然保護區、1600余處濕地公園和為數眾多的濕地保護小區。

“濕地立法的核心問題是濕地概念，也即立法范圍的界定。”北京林業大學教授、濕地生態專家雷光春指出，此前濕地生態系統之所以存在“九龍治水”問題，就在于濕地資源的要素式管理，多部門各管一攤，缺乏生態系統完整性理念。而濕地保護法在《國際重要濕地特別是水禽棲息地公約》(以下簡稱“濕地公約”)的基礎上，解決了濕地概念不清、管理無法落實到位的問題。

根據濕地保護法的規定，濕地“是指具有顯著生態功能的自然或者人工的、常年或者季節性積水地帶、水域，包括低潮時水深不超過六米的海域”，水田以及用于養殖的人工水域和灘涂除外。

雷光春認為，按照這一規定，凡是具有顯著生態功能的湖泊濕地、河流濕地、沼澤濕地、濱海濕地以及庫塘濕地等，都屬于濕地范疇。同時，濕地保護法還明確了濕地保護管理的責任主體，規定國務院林業草原主管部門負責濕地資源的監督管理，并要求建立相關部門之間的協作和信息共享機制，這是“生態文明建設的重大進展”。

在濕地資源管理方面，濕地保護法此次也將多項有益經驗上升為法律規范，如濕地資源調查評價制度、濕地面積總量管控制度、濕地動態監測制度。該法還規定對濕地實行分級管理及名錄制度，將濕地分為重要濕地和一般濕地，并明確了各級部門的發布權限。

作為一名濕地保護工作者，山東黃河三角洲國家級自然保護區管委會黨工委書記許明德認為，濕地保護法從立法角度明確了濕地保護、利用、修復及相關管理活動應遵循的原則，有助于提高公眾對濕地保護重要性的認識，解決實踐中存在的“無法可依”和“管不了”“管不好”的問題。

堅持保護優先的法定原則

碧草無垠，溝汊縱橫，不時有飛鳥悠然掠過，停留在這片廣袤的濕地上。上海崇明島的最東端，處于長江與東海的交匯處，這里就是著名的“國際重要濕地”——東灘濕地。

“這些年的變化可真是翻天覆地！”崇明東灘自然保護區管理事務中心主任鈕棟梁感慨。2004年，鈕棟梁就來到保護區工作。那時，堆場、碼頭、養殖、捕撈、放牧……讓脆弱的濕地生態不堪重負。而現在，經過長期的“休養生息”，這個過境候鳥的重要停歇地越發生意盎然。

“從1992年加入濕地公約以來，中國濕地保護經歷了摸清家底和夯實基礎、搶救性保護、全面保護三個階段。”國家林草局濕地管理司國際履約處處長胡昕欣在接受采訪時表示，中國以占全球4%的濕地，滿足了世界五分之一人口對濕地生產、生活、生態和文化等多種需求，為全球濕地保護和合理利用作出了重要貢獻。

濕地保護法提出，濕地保護應當堅持保護優先、嚴格管理、系統治理、科學修復、合理利用的原則，明確禁止開(圍)墾、排干自然濕地，永久性截斷自然濕地水源，擅自填埋自然濕地，擅自采砂、采礦、取土，過度放牧或者濫采野生植物，過度捕撈或者滅絕式捕撈等破壞濕地及其生態功能的行為。同時，濕地保護法還特別規定加強對濱海濕地的管理和保護，嚴格管控圍填濱海濕地，對紅樹林濕地和泥炭沼澤濕地的保護也作出具體規定。

“這部法律最大的亮點之一，就是加大了對破壞濕地行為的處罰力度。”雷光春認為，濕地保護法在設置處罰標準時更加嚴厲，不僅充分考量了濕地資源的實物價值，而且更加注重濕地的生態價值，如擅自占用國家重要濕地、嚴重破壞自然濕地等違法行為的罰款數額，處每平方米1000元以上10000元以下罰款，也即每畝66.7—667萬元，這將對違法者起到顯著的威懾作用。

加強對修復與利用的全過程監督

如同無垠的紅色錦緞，帶來一股熱烈濃郁的生命活力，放眼望去，鹽地堿蓬將東營黃河三角洲染成紅色的海洋，蔚為壯觀。近年來，在黃河三角洲重度退化區的生態修復中，鹽地堿蓬發揮了重要作用，一處處寸草不生的淤泥灘重放光彩。

許明德介紹，近年來黃河三角洲保護區堅持“用生態的方式修復生態”，退耕還濕、退養還灘7.25萬畝，先后實施16個濕地修復項目，修復鹽地堿蓬、海草床4.7萬畝，實現了“一次修復、自然演替、長期穩定”的良好效果。

濕地保護法堅持自然恢復為主、自然恢復與人工修復相結合的原則，提高濕地生態系統質量。許明德表示：“濕地保護法堅持問題導向，區分不同情況，明確濕地修復責任主體，區分不同類型，明確濕地修復要求。同時，該法提出建立健全濕地修復方案編制和審批以及濕地修復驗收、后期管理、修復效果評估等制度，加強對濕地修復的全過程監督，將對提升修復效果起到重要推動作用。”

5月22日是國際生物多樣性日，當天黃河三角洲自然保護區管理的黃河三角洲鳥類博物館組織了一場公益講解活動，再現了黃河三角洲獨特的濕地風貌和繁盛的鳥類資源。近年來，全國不少濕地保護區積極利用濕地生態資源，持續組織開展主題和特色科普教育活動，促進了公眾環保意識和科學素養的提升。

“濕地立法的關鍵問題，是保護與合理利用權衡的科學性、公開透明性和合理性。”雷光春認為，濕地保護法在統籌濕地生態系統整體性保護和管理的基礎上，協調現有相關法律、政策，不搞“一刀切”，確保濕地資源的合理利用與文化傳承，有利于實現生態效益、社會效益和經濟效益相統一，讓濕地成為人民群眾共享的綠色空間。

值得注意的是，在審議濕地保護法草案時，有多位全國人大常委會委員指出，有的地方把濕地修復搞成旅游工程建設，表面上是濕地修復，實際上是破壞濕地與加劇濕地退化。近期，有部分地區的濕地修復項目也引發公眾質疑。對此，專家表示，濕地修復一定要經過科學論證，將維護生物多樣性放在首位，防止“好心辦壞事”，特別是“打著生態修復的旗號搞旅游開發”。

(本報記者 靳昊 張蕾 顏維琦)