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中國(guó)已進(jìn)入縣域發(fā)展全面轉(zhuǎn)型的新時(shí)期。從土地面積、經(jīng)濟(jì)體量和人口規(guī)?？矗h域均是重要的行政單元。2019年，中國(guó)所有的縣和縣級(jí)市的面積加起來(lái)占全國(guó)960萬(wàn)平方公里的90%。工信部賽迪顧問(wèn)縣域經(jīng)濟(jì)研究中心發(fā)布的《2019年縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)研究成果》顯示，中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)總量達(dá)39.1萬(wàn)億元，約占全國(guó)的41%。

中國(guó)區(qū)域發(fā)展差距主要體現(xiàn)在縣域之間尤其是農(nóng)村地區(qū)之間

從沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的經(jīng)驗(yàn)看，省域經(jīng)濟(jì)在很大程度上依靠縣域經(jīng)濟(jì)，縣域經(jīng)濟(jì)主要依靠鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)，鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)相當(dāng)部分是靠村域經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)。因而，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)和東北地區(qū)整體發(fā)展滯后的重要原因。

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后拉大區(qū)域發(fā)展差距，使共同富裕面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后是東北人口外流的根源。2010~2020年?yáng)|北縣域人口減少約700萬(wàn)，占東北三省人口減少總量的63.2%，且農(nóng)村人口減少的72.6%是流向省外地區(qū)。東北縣域發(fā)展滯后主要原因包括：對(duì)縣域發(fā)展缺乏戰(zhàn)略層面的重視，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)體系嚴(yán)重滯后，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐、難以創(chuàng)造充足的就業(yè)崗位。二是鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型乏力，制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨人口規(guī)模較小、產(chǎn)業(yè)集聚水平較低、資源能耗較高、土地利用效率較低、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)水平較低、融資籌資困難、人才和技術(shù)缺乏等突出問(wèn)題。三是村莊分化加劇制約共同富裕實(shí)現(xiàn)。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所2020年對(duì)全國(guó)10省區(qū)50個(gè)縣156個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)308個(gè)行政村3833個(gè)農(nóng)戶的調(diào)查顯示，戶均收入最高的十個(gè)村和最低的十個(gè)村的收入倍差為25倍；即使以最高的30個(gè)村和最低的30個(gè)村比較看，收入倍差也接近11倍。從縣域整體看，縣域與城市發(fā)展差距不但沒(méi)有縮小，反而在不斷擴(kuò)大。

中國(guó)已進(jìn)入縣域發(fā)展全面轉(zhuǎn)型的新時(shí)期，縣域的全面轉(zhuǎn)型發(fā)展需要凸顯三個(gè)面向，即面向高質(zhì)量發(fā)展、面向現(xiàn)代化、面向共同富裕。縣域轉(zhuǎn)型的著力點(diǎn)在于因地制宜、突出特色、實(shí)施差異化的轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)縣域全面轉(zhuǎn)型發(fā)展。

實(shí)施差異化的縣域轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略

立足縣域自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和發(fā)展差異，綜合考慮區(qū)位、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和功能定位等因素，構(gòu)建具有縣域特色的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系是加快發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的核心。東部發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)在“一縣一業(yè)”基礎(chǔ)上，向多元化的方向發(fā)展，但中西部和東北地區(qū)如何構(gòu)建“一縣一業(yè)”的發(fā)展格局還有很長(zhǎng)的路要走。具體而言：一是推動(dòng)縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展走園區(qū)化、集群化、生態(tài)化的道路。二是結(jié)合國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃，實(shí)施差異化的縣域發(fā)展戰(zhàn)略，開(kāi)展差別化的政策支持和考核評(píng)價(jià)。三是對(duì)于限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，構(gòu)建生態(tài)型的產(chǎn)業(yè)體系，同時(shí)結(jié)合資源補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償、耕地補(bǔ)償、區(qū)域補(bǔ)償?shù)日吖ぞ?，完善補(bǔ)償政策體系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民生活富裕、生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的有效平衡。四是通過(guò)優(yōu)化環(huán)境、全面深化改革、完善相關(guān)政策等舉措，著力激發(fā)縣域民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。

創(chuàng)新是驅(qū)動(dòng)縣域全面轉(zhuǎn)型發(fā)展的根本動(dòng)力

在資源環(huán)境雙重約束下，傳統(tǒng)的依靠投入驅(qū)動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展模式已然不可取，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)成為重要趨勢(shì)。推動(dòng)縣域創(chuàng)新發(fā)展是一項(xiàng)具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和綜合性的艱巨任務(wù)，其實(shí)現(xiàn)路徑也是多元化的。一是加大農(nóng)業(yè)科技投入，建立完善農(nóng)業(yè)科技推廣服務(wù)體系，加強(qiáng)應(yīng)用性研究、產(chǎn)品設(shè)計(jì)和技術(shù)服務(wù)，不斷提高縣域科技創(chuàng)新水平。二是圍繞民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、賦予建制鎮(zhèn)更多權(quán)限、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革等，加快縣域制度創(chuàng)新。三是以縣域?yàn)閱卧y(tǒng)籌城鄉(xiāng)，實(shí)行全域治理，構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制，強(qiáng)化全程精細(xì)化管理，助力縣域管理與公共服務(wù)創(chuàng)新。四是實(shí)現(xiàn)區(qū)域品牌和企業(yè)品牌的互動(dòng)和互補(bǔ)，加強(qiáng)品牌的規(guī)范化監(jiān)督管理，促進(jìn)縣域品牌創(chuàng)新。五是推動(dòng)特色小鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)三位一體基礎(chǔ)上的數(shù)字化、智慧化轉(zhuǎn)型，驅(qū)動(dòng)縣域發(fā)展模式創(chuàng)新。

以城鄉(xiāng)融合發(fā)展助力縣域全面轉(zhuǎn)型發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興是推動(dòng)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的兩個(gè)“輪子”。城鄉(xiāng)融合既是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的前提和保障，也是縣域轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標(biāo)。據(jù)我們預(yù)測(cè)，到2035年中國(guó)城鎮(zhèn)化率為74.4%，到2050年城鎮(zhèn)化率將接近80%。伴隨城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，中國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)模增長(zhǎng)出現(xiàn)了兩極化趨勢(shì)，縣域部分小城鎮(zhèn)出現(xiàn)了相對(duì)衰落，這與鎮(zhèn)區(qū)平均規(guī)模較小、缺乏產(chǎn)業(yè)支撐與就業(yè)崗位、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)滯后、市管縣體制限制、農(nóng)民進(jìn)城落戶意愿降低等有關(guān)。縣城是連接城市與鄉(xiāng)村的重要橋梁，是驅(qū)動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)極，且相較于一般的建制鎮(zhèn)，具有良好的發(fā)展基礎(chǔ)。為加快縣域城鎮(zhèn)化需按照城鄉(xiāng)人口分布結(jié)構(gòu)調(diào)整村莊布局，優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配置；進(jìn)一步明確縣域和縣城的功能定位，實(shí)行差異化發(fā)展戰(zhàn)略；增強(qiáng)縣城的中心功能和綜合服務(wù)能力，輻射帶動(dòng)小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展；增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐能力，建立各具特色、符合主體功能定位的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系；提高縣城的人口吸納能力和吸引力?？h域是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合的最佳地域單元，其基本方向是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)功能布局一體化、要素流動(dòng)便利化、資源配置均衡化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化和融合模式多元化。

作者：魏后凱

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)、研究員