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【摘要】韓國作為東亞現(xiàn)代化“雁陣”中的“居中者”，其鄉(xiāng)村振興實(shí)踐具有示范和啟示意義。通過對韓國鄉(xiāng)村振興政策的展開進(jìn)行梳理和評價(jià)，發(fā)現(xiàn)20世紀(jì)50年代以來韓國鄉(xiāng)村振興政策體系的變遷包含著明顯的鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策形成過程。從時(shí)間維度上看，韓國鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策演進(jìn)邏輯大體經(jīng)過了頒布《農(nóng)業(yè)基本法》和“新村運(yùn)動(dòng)”（1952—1979年）、頒布《農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》和鄉(xiāng)村工業(yè)化（1980—2003年）、制定《農(nóng)業(yè)·農(nóng)村綜合對策》和歸農(nóng)歸村（2004年至今）等三個(gè)階段。這三個(gè)階段的演進(jìn)過程，展現(xiàn)出從社會(huì)政策依附于產(chǎn)業(yè)政策，到在產(chǎn)業(yè)政策中設(shè)計(jì)出相對獨(dú)立的社會(huì)政策，再到社會(huì)政策成為鄉(xiāng)村振興的基本依托，最終完成鄉(xiāng)村振興的社會(huì)政策轉(zhuǎn)向。把握這一過程，不僅可以更加全面地闡釋韓國鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策體系，其政策實(shí)踐還可以為東亞其他國家提供經(jīng)驗(yàn)和鏡鑒。

【關(guān)鍵詞】韓國；鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策；政策演進(jìn)；政策路向

從20世紀(jì)60年代起，東亞各國先后在戰(zhàn)爭的廢墟上創(chuàng)造出“發(fā)展奇跡”，取得了耀眼的發(fā)展成果，在世界現(xiàn)代化進(jìn)程中掀起了一波強(qiáng)有力的發(fā)展浪潮。從發(fā)展社會(huì)學(xué)的角度來審視東亞的經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌跡，可以看出它是一種典型的后發(fā)現(xiàn)代化模式。學(xué)術(shù)界每談及這一“東亞模式”時(shí)，普遍將其關(guān)鍵因素概括為有效的宏觀經(jīng)濟(jì)管理、“強(qiáng)政府”的權(quán)威主義政體、增加出口比例的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、傳統(tǒng)的儒家文化及實(shí)用主義的發(fā)展手段等等。但事實(shí)上，作為發(fā)展模式的東亞除了上述特征之外還有一項(xiàng)極為重要的舉措，那便是東亞各國在飛速地工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，根據(jù)各自的歷史背景和社會(huì)發(fā)展實(shí)情，對城鄉(xiāng)關(guān)系的改善做出了諸多努力，積累了大量經(jīng)驗(yàn)[1]。

韓國作為東亞重要組成部分，為我們展現(xiàn)了典型后發(fā)型國家的工業(yè)化歷程。隨著工業(yè)化進(jìn)程的日益深化，其城鄉(xiāng)差距也越來越大，成為“壓縮式”發(fā)展最突出的“后遺癥”。因此，城鄉(xiāng)關(guān)系的妥善處理，激活傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，推行鄉(xiāng)村組織化，進(jìn)而推進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。也就是說，離開鄉(xiāng)村就無法理解完整的韓國現(xiàn)代化進(jìn)程。通過對韓國鄉(xiāng)村振興歷程的深入考察，我們發(fā)現(xiàn)，這一過程主要是依靠鄉(xiāng)村振興政策的推行而得到實(shí)現(xiàn)的，這既是“東亞模式”的呈現(xiàn)方式，也是塑造韓國現(xiàn)代化進(jìn)程的重要力量[2]。在此意義上，要想破解韓國鄉(xiāng)村振興模式，就必須以韓國鄉(xiāng)村振興政策為切入點(diǎn)，形成對韓國鄉(xiāng)村振興政策的鳥瞰。

一、韓國鄉(xiāng)村振興的基調(diào)與特殊性

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對韓國鄉(xiāng)村振興的研究大多集中在“新村運(yùn)動(dòng)”，試圖從中提煉出韓國鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐模式與經(jīng)驗(yàn)，包括韓國在內(nèi)的東亞學(xué)術(shù)界也鮮有對韓國鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策的研究，該領(lǐng)域幾乎處于空白[3]。因此，以韓國鄉(xiāng)村振興政策為主線，梳理和分析韓國鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策的形成邏輯具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。然而，要破解韓國鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策演進(jìn)背后的邏輯，就必須以韓國鄉(xiāng)村振興的基調(diào)與特殊性為基礎(chǔ)，形成對韓國鄉(xiāng)村振興政策的理解。

第一，韓國社會(huì)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代化邁進(jìn)的過程中，小農(nóng)社會(huì)的特點(diǎn)不僅沒有消失，反而不斷得到強(qiáng)化。自17世紀(jì)后期至20世紀(jì)中葉，韓國小農(nóng)社會(huì)先后經(jīng)歷了形成、穩(wěn)定、解體、復(fù)蘇的變化軌跡[4]。2011年，韓國農(nóng)村振興廳開始實(shí)施“強(qiáng)小農(nóng)培育計(jì)劃”，計(jì)劃培育出10萬人規(guī)模的高水平小農(nóng)群體，把培育小農(nóng)視為解決當(dāng)前韓國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨問題的突破口，將提升農(nóng)業(yè)競爭力和改變鄉(xiāng)村頹勢的關(guān)鍵和希望寄托于“強(qiáng)小農(nóng)”。由此可以看出，小農(nóng)社會(huì)依然是韓國鄉(xiāng)村的重要特征。因此，我們對韓國鄉(xiāng)村振興進(jìn)行研究時(shí)，必須以對小農(nóng)社會(huì)的理解為基礎(chǔ)，理解小農(nóng)社會(huì)具有的特征對鄉(xiāng)村振興政策產(chǎn)生的影響。

第二，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，競爭力低下的韓國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)依然能夠獲得生存發(fā)展空間，依然可以得到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步所伴生的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造帶來的發(fā)展張力，重要原因就在于其背后有穩(wěn)定村落的存在[5]。值得注意的是，韓國作為后發(fā)型國家，通過壓縮式發(fā)展實(shí)現(xiàn)了快速的現(xiàn)代化，通過采取以首爾、釜山等大城市為據(jù)點(diǎn)的外向型經(jīng)濟(jì)增長實(shí)現(xiàn)了“漢江奇跡”，隨后國內(nèi)產(chǎn)業(yè)卻出現(xiàn)了在首都圈聚集的現(xiàn)象，大量人口舉家離村進(jìn)入城市，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距日益加深，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日漸萎靡。韓國在現(xiàn)代化進(jìn)程中采用壓縮式、趕超式、不均衡發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，其村落衰落也來得更快、過程也更加猛烈。這對韓國鄉(xiāng)村產(chǎn)生了巨大的沖擊，使得村落無法有效發(fā)揮其組織功能，向心力和凝聚力日益減弱。在以小農(nóng)為基礎(chǔ)的社會(huì)里，這種沖擊的破壞力極強(qiáng)。

第三，韓國村落在壓縮式發(fā)展中遭到嚴(yán)重打擊，但村落依然是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶組織化的重要平臺。小農(nóng)組織化是現(xiàn)代鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素，因此需要采取針對性的社會(huì)政策提供保護(hù)，給予發(fā)展動(dòng)力。由于歷史原因，韓國直到20世紀(jì)60年代才得以開啟社會(huì)政策之門。隨著《公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度》(1960年)、《醫(yī)療保險(xiǎn)法》(1962年)、《社會(huì)福祉計(jì)劃法》(1970年)等法律的制定，以貧民救濟(jì)為核心的簡單救濟(jì)體系開始轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會(huì)保障政策體系。1977年醫(yī)保制度的正式實(shí)施標(biāo)志著韓國社會(huì)政策體系的形成[6]，也就是說韓國有著40多年的現(xiàn)代社會(huì)政策實(shí)踐歷史。

第四，盡管韓國社會(huì)政策的實(shí)踐相對較晚，但韓國在社會(huì)政策的實(shí)踐過程中尤為注重其在鄉(xiāng)村發(fā)展領(lǐng)域中的開展，鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策起源與整個(gè)社會(huì)政策發(fā)端幾乎同步，從而得以通過鄉(xiāng)村社會(huì)政策來影響鄉(xiāng)村發(fā)展。當(dāng)我們深入分析韓國鄉(xiāng)村振興政策演進(jìn)歷程后發(fā)現(xiàn)，其過程就是一個(gè)社會(huì)政策與產(chǎn)業(yè)政策間相互關(guān)系的變遷史。參照李迎生教授基于社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策關(guān)系視角對社會(huì)政策進(jìn)行的階段劃分，韓國鄉(xiāng)村社會(huì)政策演進(jìn)過程同樣經(jīng)歷了“依附范式”“兼顧范式”“互構(gòu)范式”等三個(gè)階段，并已零星出現(xiàn)“自主范式”階段特征[7]。韓國鄉(xiāng)村社會(huì)政策體系的形成是一個(gè)在產(chǎn)業(yè)政策基礎(chǔ)上注入越來越多社會(huì)政策色彩的過程，逐漸形成為一種復(fù)合性的政策，其中社會(huì)政策的味道愈來愈濃厚。

二、韓國鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策的起源與演進(jìn)

若從社會(huì)政策的研究視角審視韓國鄉(xiāng)村振興政策展開的整體過程，我們應(yīng)從韓國是如何不斷推出和調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策為起點(diǎn)，又如何向鄉(xiāng)村振興政策賦予持續(xù)的社會(huì)性，最終向鄉(xiāng)村社會(huì)政策轉(zhuǎn)向的角度來理解韓國鄉(xiāng)村振興政策。鑒于此，本文循著鄉(xiāng)村振興政策實(shí)施的時(shí)間線索，對韓國20世紀(jì)50年代以來的鄉(xiāng)村振興政策進(jìn)行梳理，按照階段性演變的具體過程進(jìn)行評價(jià)，借此形成關(guān)于韓國鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策的總體性認(rèn)識。

(一)第一階段(20世紀(jì)50—70年代):糧食生產(chǎn)與農(nóng)民組織化是兩大主旋律

韓國作為后發(fā)型國家，在壓縮式、集中推進(jìn)工業(yè)化和城市化的過程中，第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展先行于第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，第二產(chǎn)業(yè)對第一產(chǎn)業(yè)形成壓制，同時(shí)城市對農(nóng)村形成壓制。這一過程中，韓國鄉(xiāng)村發(fā)展面臨著糧食生產(chǎn)和小農(nóng)戶組織化等兩大基本問題。

1. 擴(kuò)大糧食生產(chǎn)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村的首要目標(biāo)

20世紀(jì)50年代，基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、化肥農(nóng)藥和農(nóng)機(jī)具短缺、技術(shù)不足等原因使得韓國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力非常低下，糧食供應(yīng)嚴(yán)重不足。因此，這一階段的韓國鄉(xiāng)村振興政策是以糧食增產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)糧食供應(yīng)自給、建立國家糧食儲(chǔ)存庫為主要內(nèi)容。從《農(nóng)地改良計(jì)劃特別會(huì)計(jì)法》(1952年)、《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》(1957年)、《農(nóng)地改良計(jì)劃》(1961年)、“農(nóng)業(yè)增產(chǎn)五年計(jì)劃”(1957年)、“荒地開墾五年計(jì)劃”(1959年)、“糧食增產(chǎn)七年計(jì)劃”(1965年)等法規(guī)和政策中可以看出，在1970年代末實(shí)現(xiàn)糧食自給之前，韓國鄉(xiāng)村振興政策就是產(chǎn)業(yè)政策，社會(huì)政策依附于產(chǎn)業(yè)政策之中。

值得注意的是，日本在1961年頒布《農(nóng)業(yè)基本法》，韓國也緊隨其后，于1967年頒布了《農(nóng)業(yè)基本法》，以此來解決農(nóng)業(yè)與工業(yè)間的不均衡問題，意圖以《農(nóng)業(yè)基本法》作為之后鄉(xiāng)村振興政策的制定總綱。但受到國內(nèi)發(fā)展環(huán)境變化的影響，這一政策沒能持續(xù)發(fā)揮作用。更重要的是，韓國在制定《農(nóng)業(yè)基本法》時(shí)，只注重仿照日本的法規(guī)文本，缺乏對自身實(shí)情的調(diào)研和判斷。忽略結(jié)合自身特點(diǎn)的韓國《農(nóng)業(yè)基本法》最終成為“一切停留在文字上”的法規(guī)政策。

2.“新村運(yùn)動(dòng)”的開展及其成果

20世紀(jì)60—70年代，韓國GDP年均增長率為9.6%，而第一產(chǎn)業(yè)年均增長率只有3.5%。城鄉(xiāng)差距逐年拉大，鄉(xiāng)村居民對于居住環(huán)境、醫(yī)療、福祉等方面的落差感急速膨脹。在此背景下，為了安撫鄉(xiāng)村的失落感，重振建設(shè)鄉(xiāng)村的信心，并強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的動(dòng)員體系，這一階段的韓國鄉(xiāng)村振興政策主要圍繞鄉(xiāng)村地域社會(huì)的組織化來開展，“新村運(yùn)動(dòng)”就是推進(jìn)鄉(xiāng)村組織化的代表性政策。

我們有必要首先對“新村運(yùn)動(dòng)”的內(nèi)涵做出更全面的解釋。“新村運(yùn)動(dòng)”實(shí)際上是以城鄉(xiāng)居民為參與主體的，以精神啟蒙與增加收入為主要目標(biāo)的，覆蓋全地域、全社會(huì)的全民近代化運(yùn)動(dòng)、全社會(huì)改革運(yùn)動(dòng)、農(nóng)工并進(jìn)運(yùn)動(dòng)。“新村運(yùn)動(dòng)”雖然包含的類型多樣1，但其中持續(xù)時(shí)間最長、開展最活躍、成果最多的就是鄉(xiāng)村“新村運(yùn)動(dòng)”。整個(gè)20世紀(jì)70年代，韓國幾乎所有的鄉(xiāng)村振興政策都統(tǒng)籌在“新村運(yùn)動(dòng)”當(dāng)中，以“新村運(yùn)動(dòng)”的名義來執(zhí)行。因此，1970年代在韓國鄉(xiāng)村實(shí)施的所有鄉(xiāng)村振興政策都可以統(tǒng)稱為“新村運(yùn)動(dòng)”，它對韓國鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生了巨大的影響。其成效可以概括為:一是，“新村運(yùn)動(dòng)”使得韓國鄉(xiāng)村氛圍煥然一新，充滿自信和發(fā)展欲望，“我們也可以”的信念扎根在鄉(xiāng)村社會(huì)中，精神啟蒙效果明顯。通過共同作業(yè)，復(fù)原了傳統(tǒng)稻作生產(chǎn)活動(dòng)中的共同體秩序，強(qiáng)化了共同體意識和共存思維，大量婦女參與其中，以此來組織分散的小農(nóng)，鞏固了鄉(xiāng)村共同體。二是，農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)得到明顯改善，生產(chǎn)條件得到大幅優(yōu)化，農(nóng)業(yè)收入的增加對農(nóng)戶增收具有顯著的拉動(dòng)作用。隨著協(xié)同性營農(nóng)體系的構(gòu)建，鄉(xiāng)村的技術(shù)力、勞動(dòng)能力、物流、投資、規(guī)劃等有了很大的提高。三是，文化設(shè)施和公共福利設(shè)施在非城市地域得到大量擴(kuò)充，鄉(xiāng)村文化意識提升，許多傳統(tǒng)文化得到復(fù)原，豐富了鄉(xiāng)村居民的文化活動(dòng)，體現(xiàn)了鮮明的社會(huì)政策特點(diǎn)[8]。我們可以斷定，這一階段的鄉(xiāng)村振興政策已不是完全的產(chǎn)業(yè)政策，而是逐漸轉(zhuǎn)為整體性、綜合性政策體系，鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策也開始了對產(chǎn)業(yè)政策“去依附”的歷程，這成為韓國鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策的起源。

(二)第二階段(20世紀(jì)80—90年代):全面擴(kuò)大非農(nóng)收入和鄉(xiāng)村工業(yè)化

進(jìn)入20世紀(jì)80年代，韓國的鄉(xiāng)村振興開始面臨一些全新的挑戰(zhàn)。首先，城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴(kuò)大，1980年代初期鄉(xiāng)村居民的人均收入只有城市居民收入的60%左右。其次，城市化和國民收入水平上升引起了食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)要求變得更高。最后，“烏拉圭回合”談判后，受農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口自由化政策的沖擊，韓國農(nóng)業(yè)受到前所未有的壓力。在此背景下，韓國政府采取了提高鄉(xiāng)村收入和優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的鄉(xiāng)村振興政策，以提高韓國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的競爭力[9]。

1. 擴(kuò)大非農(nóng)收入是首要任務(wù)

實(shí)際上，韓國政府一直致力于提高農(nóng)戶的非農(nóng)收入，并于1967年頒布《農(nóng)漁村副業(yè)園區(qū)培育計(jì)劃》，把它作為韓國鄉(xiāng)村振興政策的重要目標(biāo)。之后，在“新村運(yùn)動(dòng)”時(shí)期又大規(guī)模推進(jìn)以“一鎮(zhèn)一廠”為目標(biāo)的“新村工廠”項(xiàng)目。這些措施的核心是充分利用農(nóng)民的農(nóng)閑期和閑置耕地來擴(kuò)大非農(nóng)收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶增收。1980年代韓國政府提出了一系列以“擴(kuò)大非農(nóng)收入”為主題的超強(qiáng)鄉(xiāng)村振興政策。其中，最具代表性的就是《農(nóng)漁村收入源開發(fā)促進(jìn)法》(1983年)。根據(jù)該法規(guī)，“農(nóng)工區(qū)域”“特產(chǎn)園區(qū)”“農(nóng)漁村觀光收入源開發(fā)計(jì)劃”“培育農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)計(jì)劃”等非農(nóng)收入源的開發(fā)計(jì)劃得以實(shí)施。1990年頒布的《農(nóng)漁村發(fā)展特別法》把“農(nóng)工區(qū)域”改為“農(nóng)工園區(qū)”，韓國國內(nèi)當(dāng)時(shí)已經(jīng)建設(shè)了300多個(gè)“農(nóng)工園區(qū)”。可見，整個(gè)1980年代韓國鄉(xiāng)村振興政策的重點(diǎn)依舊是產(chǎn)業(yè)政策，社會(huì)政策依然主要依附于產(chǎn)業(yè)政策。遺憾的是，這些鄉(xiāng)村振興政策并未取得實(shí)質(zhì)性成效，既沒能有效擴(kuò)大非農(nóng)收入，也沒能激活鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。探究其原因，主要在于工業(yè)化和城市化趨勢下鄉(xiāng)村人口大規(guī)模離鄉(xiāng)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力難以滿足“農(nóng)工園區(qū)”等開發(fā)計(jì)劃實(shí)施的勞動(dòng)力需求，觀光農(nóng)業(yè)園區(qū)存在嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)，無法滿足城市居民多樣化需求[10]。

2. 全球化浪潮下的鄉(xiāng)村振興政策體系

隨著1994年“烏拉圭回合”談判的結(jié)束和1995年WTO正式運(yùn)作，農(nóng)業(yè)部門的市場開放對韓國鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生了巨大的沖擊。作為回應(yīng)，韓國政府積極優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力扶持培育大農(nóng)場，試圖以此來獲得與全球化相適應(yīng)的競爭力。20世紀(jì)90年代以《農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》(1999年)2為代表的韓國鄉(xiāng)村振興政策，核心內(nèi)容包括:一是注重經(jīng)營體的培育，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營主體多元化；二是強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)六次產(chǎn)業(yè)化，推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合；三是積極強(qiáng)化農(nóng)業(yè)機(jī)械化，大力培育林業(yè)和漁業(yè)，減少種植業(yè)占農(nóng)業(yè)的比例；四是，鼓勵(lì)自下而上的鄉(xiāng)村振興政策實(shí)施方式，強(qiáng)調(diào)“參與式”振興。盡管通過《農(nóng)漁村結(jié)構(gòu)優(yōu)化方案》(1992—1998年)、《農(nóng)業(yè)·農(nóng)村投融資計(jì)劃》(1999—2004年)等政策的實(shí)施，韓國政府向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村注入了大量的財(cái)政資金，但實(shí)際效果仍然十分有限，仍舊未能抵擋住全球化浪潮帶來的沖擊，無法有效提升農(nóng)業(yè)、農(nóng)村競爭力。

(三)第三階段(2004年至今):頒布《農(nóng)業(yè)·農(nóng)村綜合對策》與鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策體系的確立

進(jìn)入21世紀(jì)，農(nóng)戶收入水平低下且負(fù)債嚴(yán)重、鄉(xiāng)村人口逼近其“人口紅線”，鄉(xiāng)村出現(xiàn)過疏化問題、鄉(xiāng)村衰敗跡象較為明顯等因素阻礙著韓國鄉(xiāng)村振興前進(jìn)的步伐。這種困境與先前鄉(xiāng)村振興政策所表現(xiàn)出來的應(yīng)變式、補(bǔ)缺式、救火式、止痛式政策特點(diǎn)密切相關(guān)，其使得韓國在社會(huì)保障、教育、福祉等方面存在較為明顯的城鄉(xiāng)差距。因此，從2004年起，韓國鄉(xiāng)村振興政策開始出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變，社會(huì)政策成色明顯加深，社會(huì)政策成為鄉(xiāng)村振興的基本依托，集中體現(xiàn)在《農(nóng)業(yè)·農(nóng)村綜合對策》、“歸農(nóng)歸村”和“企業(yè)型新農(nóng)村建設(shè)”等方面。

1. 鄉(xiāng)村振興政策體系的轉(zhuǎn)變與《農(nóng)業(yè)·農(nóng)村綜合對策》

2003年盧武鉉政府上臺后，對先前的鄉(xiāng)村振興政策進(jìn)行了深刻的反思，并調(diào)整了鄉(xiāng)村振興政策思路。首先，明確鄉(xiāng)村振興不能單純依靠產(chǎn)業(yè)政策，過于強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策讓步于產(chǎn)業(yè)政策不利于鄉(xiāng)村振興，應(yīng)徹底完成鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策對產(chǎn)業(yè)政策的“去依附”，最終形成獨(dú)立的鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策體系。其次，對鄉(xiāng)村的認(rèn)識發(fā)生轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)單一生產(chǎn)空間轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)、定居、休閑、生態(tài)為一體的復(fù)合型空間，為鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策體系的構(gòu)建提供認(rèn)知基礎(chǔ)。最后，產(chǎn)業(yè)政策本身也發(fā)生轉(zhuǎn)變，競爭力標(biāo)準(zhǔn)從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)產(chǎn)品食品質(zhì)量與安全，也就是從供給側(cè)轉(zhuǎn)為需求側(cè)。基于此，2004年韓國政府頒布《農(nóng)業(yè)·農(nóng)村綜合對策》，掀開了韓國鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策演進(jìn)新的一頁，社會(huì)政策成為鄉(xiāng)村振興的主要依托。作為標(biāo)志性鄉(xiāng)村振興政策的《農(nóng)業(yè)·農(nóng)村綜合對策》具有極為特殊的意義。第一，它將教育、福祉、保險(xiǎn)等關(guān)乎生活質(zhì)量的因素納入鄉(xiāng)村振興政策中，并在其框架內(nèi)額外制定《關(guān)于提高農(nóng)漁業(yè)人生活質(zhì)量及農(nóng)山漁村地域開發(fā)的特別法》(2005年)，三次實(shí)施《提高農(nóng)漁村生活質(zhì)量五年規(guī)劃》(2005—2009年，2010—2014年，2015—2019年)，這些都屬于社會(huì)政策范疇[11]。第二，在鄉(xiāng)村振興政策實(shí)施過程中賦予地方政府更多的權(quán)利與角色，改變中央政府的絕對主導(dǎo)地位，政策實(shí)施方式從“自上而下”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露稀保⒅剜l(xiāng)村居民自發(fā)參與，強(qiáng)化鄉(xiāng)村居民組織化程度。這種轉(zhuǎn)變與發(fā)展型社會(huì)政策所強(qiáng)調(diào)的增強(qiáng)政策對象自主發(fā)展能力的要求是相符的。第三，強(qiáng)調(diào)村莊的特殊性與多樣性，鼓勵(lì)不同村莊類型采用不同鄉(xiāng)村振興政策，通過制定《農(nóng)村綜合開發(fā)計(jì)劃》(2004年)強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。第四，注重城鄉(xiāng)融合發(fā)展，支持“歸農(nóng)歸村”政策的實(shí)施，強(qiáng)調(diào)提升“自我造血”能力，構(gòu)筑農(nóng)戶經(jīng)營安全網(wǎng)。

可以看出，韓國鄉(xiāng)村振興政策體系中社會(huì)政策的地位進(jìn)一步提升，社會(huì)政策開始處于優(yōu)先發(fā)展的地位，社會(huì)政策在鄉(xiāng)村振興中的地位發(fā)生轉(zhuǎn)變。《農(nóng)業(yè)·農(nóng)村綜合對策》的頒布標(biāo)志著韓國鄉(xiāng)村振興政策實(shí)現(xiàn)了根本性的轉(zhuǎn)向，為韓國鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)向“內(nèi)發(fā)”發(fā)展提供了有利條件，韓國鄉(xiāng)村振興也因此步入社會(huì)政策時(shí)代。

2. 鄉(xiāng)村過疏化對策與“歸農(nóng)歸村”

眾所周知，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家都不可避免地會(huì)遇到工業(yè)化、城市化引起的城鄉(xiāng)之間的人口大流動(dòng)。韓國作為后發(fā)型國家，其趕超式工業(yè)化、城市化進(jìn)程必然帶來更加猛烈的人口流動(dòng)，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)迅速發(fā)生變化。鄉(xiāng)村成為人口稀少的過疏地域，因缺少必要人口的支撐而逐漸衰退，甚至趨于解體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年韓國鄉(xiāng)村人口為224.5萬，僅占全國總?cè)丝诘?.3%。未滿2 000人的邑面(鄉(xiāng)鎮(zhèn))數(shù)量在1985年為9個(gè)，2005年增加至333個(gè)3，而2019年已達(dá)到381個(gè)，同時(shí)未滿2

500人的邑面(鄉(xiāng)鎮(zhèn))為567個(gè)。過疏鄉(xiāng)村的高齡化程度要高于46.6%的鄉(xiāng)村平均高齡化水平，過疏鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶主平均年齡逼近70歲。然而，韓國政府未在第一時(shí)間形成政府政策的有效干預(yù)，僅僅把過疏化問題包含在《國家均衡發(fā)展特別法》(2004年)、《低生育·高齡社會(huì)基本法》(2005年)等法規(guī)中去解決。在此背景下，“歸農(nóng)歸村”政策體系成為應(yīng)對鄉(xiāng)村過疏化的唯一有效方案。其實(shí)，韓國從20世紀(jì)80年代開始就出現(xiàn)了“逆向城市化”現(xiàn)象，1997年和2008年兩次金融危機(jī)掀起的“歸農(nóng)歸村”熱潮一直延續(xù)至今，對過疏鄉(xiāng)村產(chǎn)生了一定的補(bǔ)充人口效應(yīng)。韓國政府也積極制定相關(guān)法規(guī)政策，接連頒布《歸農(nóng)·歸村綜合方案》(2009年)、《2012歸農(nóng)歸村推進(jìn)細(xì)則》《歸農(nóng)漁·歸村法》(2015年)、《2017—2021年歸農(nóng)歸村五年規(guī)劃》(2016年)等法規(guī)政策，其內(nèi)容主要囊括購置房屋、歸農(nóng)教育、稅收支援、醫(yī)療事業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、文化開發(fā)、培育青年農(nóng)業(yè)人等，具有極強(qiáng)的社會(huì)政策色彩[8]。

可以肯定的是，當(dāng)過疏化問題發(fā)生時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)采取政策干預(yù)來放緩這一過程，而不能加速推進(jìn)這一過程。吸引過密地域的人口確實(shí)能夠緩解過疏化問題，但最關(guān)鍵還在于提升鄉(xiāng)村內(nèi)在競爭力，激發(fā)鄉(xiāng)村活力。若這些前提條件無法得到滿足，“歸農(nóng)歸村”人口最終還是要離開鄉(xiāng)村的。同時(shí)，不能只強(qiáng)調(diào)吸引年輕人回歸，要知道鄉(xiāng)村的軟硬環(huán)境和創(chuàng)收能力還很難滿足大部分年輕人的需求，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整政策實(shí)施對象。這是我們研究韓國過疏對策所得出的重要結(jié)論。

3.“自下而上”與“企業(yè)型新農(nóng)村建設(shè)”

自1995年韓國地方政府開始自治，地方政府承擔(dān)起了更多的鄉(xiāng)村振興任務(wù)，中央政府逐漸賦予地方政府更多的鄉(xiāng)村振興相關(guān)事務(wù)決定權(quán)。在此背景下，韓國最不發(fā)達(dá)的江原道(省)從1999年起自行實(shí)施了“新農(nóng)漁村建設(shè)運(yùn)動(dòng)”，并在2016年更名為“企業(yè)型新農(nóng)村建設(shè)”，延續(xù)至今。這是一場較為徹底的“自下而上”“由內(nèi)向外”的鄉(xiāng)村振興實(shí)踐。“新農(nóng)漁村建設(shè)運(yùn)動(dòng)”政策在開展初期就被視為韓國鄉(xiāng)村振興政策的典范，韓國中央政府在制定《綠色農(nóng)村體驗(yàn)村莊計(jì)劃》(2002年)和《農(nóng)業(yè)·農(nóng)村綜合對策》(2004年)等鄉(xiāng)村振興政策時(shí)，全盤采用了“新農(nóng)漁村建設(shè)運(yùn)動(dòng)”的基本理念和運(yùn)作模式，并將其推廣到韓國其他地區(qū)[12]。通過對“企業(yè)型新農(nóng)村建設(shè)”政策具體實(shí)施內(nèi)容的深入挖掘，我們發(fā)現(xiàn)，這是一個(gè)典型的社會(huì)政策與產(chǎn)業(yè)政策并重的鄉(xiāng)村振興政策，也是首次由地方政府獨(dú)立實(shí)施的鄉(xiāng)村振興政策。“企業(yè)型新農(nóng)村建設(shè)”之所以能夠成功，主要是因?yàn)?其一，政策實(shí)施模式上采取了“先自律實(shí)踐，后評價(jià)支援”的模式，政策對象的自主發(fā)展能力成為關(guān)鍵；其二，由“企業(yè)型新農(nóng)村建設(shè)”可以提煉出一種典型的“內(nèi)生式發(fā)展”模式，在激活鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的同時(shí)盤活了鄉(xiāng)村社會(huì)固有的活力，鄉(xiāng)村共同體得到了加強(qiáng)；其三，充分發(fā)揮每個(gè)鄉(xiāng)村的獨(dú)特性，在統(tǒng)一框架下制定不同發(fā)展規(guī)劃，注重村莊區(qū)別于城市的鄉(xiāng)土特色；其四，大學(xué)教授在政策實(shí)施全過程中發(fā)揮絕對主導(dǎo)作用，角色力量超過公務(wù)員。

盡管，“企業(yè)型新農(nóng)村建設(shè)”同樣存在著引發(fā)村莊之間的惡性競爭和重復(fù)建設(shè)、缺乏后續(xù)管理和跟蹤監(jiān)督等問題。但毫無疑問，“企業(yè)型新農(nóng)村建設(shè)”是“新村運(yùn)動(dòng)”后又一個(gè)具有標(biāo)志性意義的、較為成功的、以發(fā)展型社會(huì)政策為核心的鄉(xiāng)村振興政策。

4. 頒布《農(nóng)業(yè)·農(nóng)村及食品產(chǎn)業(yè)基本法》與鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策的延續(xù)

進(jìn)入2010年代后，韓國鄉(xiāng)村振興又面臨著新的形勢，如農(nóng)業(yè)科技水平的提高使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過剩成為常態(tài)、食品產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展連接成更加緊密的循環(huán)鏈、鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)對農(nóng)戶收入的影響更大。基于此，韓國政府在2013年頒布了《農(nóng)業(yè)·農(nóng)村及食品產(chǎn)業(yè)基本法》，替代此前的《農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》(1999年)，開啟了將食品、消費(fèi)者納入“三農(nóng)”范圍的新起航，成為21世紀(jì)韓國鄉(xiāng)村振興政策的總綱領(lǐng)。值得注意的是，《農(nóng)業(yè)·農(nóng)村及食品產(chǎn)業(yè)基本法》加速了鄉(xiāng)村振興政策轉(zhuǎn)向社會(huì)政策，主要有以下幾個(gè)方面的新特點(diǎn):第一，以三產(chǎn)融合為主題的復(fù)合型產(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)村發(fā)展中占據(jù)重要地位，并越來越顯出其社會(huì)功能及影響；第二，加強(qiáng)對小農(nóng)的支持，修補(bǔ)和完善小農(nóng)支持政策死角，并給予女性務(wù)農(nóng)者更高的社會(huì)地位；第三，鄉(xiāng)村文化價(jià)值得到更多的認(rèn)同，并將鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)問題納入重點(diǎn)領(lǐng)域；第四，進(jìn)一步提高鄉(xiāng)村福祉，完善鄉(xiāng)村各項(xiàng)保障制度，提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

目前，韓國正實(shí)施《2018—2022年農(nóng)業(yè)·農(nóng)村及食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，該政策根據(jù)《農(nóng)業(yè)·農(nóng)村及食品產(chǎn)業(yè)基本法》制定，是韓國正在進(jìn)行的綱領(lǐng)性鄉(xiāng)村振興政策，是帶有極其濃厚的社會(huì)政策色彩的鄉(xiāng)村振興政策。以人為本、提高農(nóng)戶收入和各項(xiàng)福祉成為政策的主要基調(diào)，把鄉(xiāng)村居民定義為健康價(jià)值、美食價(jià)值、生態(tài)環(huán)境價(jià)值的創(chuàng)造者和供給者，中央政府與地方政府、官方與民間社會(huì)組織合作協(xié)商機(jī)制成為政策實(shí)施主體等政策內(nèi)容，真實(shí)地反映出韓國鄉(xiāng)村振興政策從產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)先到社會(huì)政策優(yōu)先的重大轉(zhuǎn)變4。

三、韓國鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策體系的政策路向

通過對20世紀(jì)50年代以來韓國鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策演進(jìn)軌跡的考察，我們可以發(fā)現(xiàn)，韓國不僅在工業(yè)化和城市化領(lǐng)域，而且在鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)關(guān)系問題的處理上都取得了較大的成效，尤其是提供了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國家在二戰(zhàn)后急速轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化工業(yè)國家的過程及其解決鄉(xiāng)村振興問題的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

(一)韓國鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策體系的演變邏輯

如前所述，在東亞現(xiàn)代化的總體進(jìn)程中，韓國處于“中間”位置，“日本經(jīng)驗(yàn)，韓國現(xiàn)象”規(guī)律長期存在，使其鄉(xiāng)村振興政策啟動(dòng)及演進(jìn)過程都表現(xiàn)出緊隨日本的特征。然而有一點(diǎn)需要明確的是，韓國作為二戰(zhàn)后才開始進(jìn)入工業(yè)化階段的落后的農(nóng)業(yè)國，與東亞其他國家較為相似，起步條件大不如早在進(jìn)入20世紀(jì)之前通過明治維新完成了近代化的日本。

第一，縱觀韓國鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策體系起源與演進(jìn)過程，我們可以發(fā)現(xiàn)其發(fā)展存在著兩條清晰的線索。一條是產(chǎn)業(yè)融合升級的過程。即從第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)，再向第三產(chǎn)業(yè)融合最終形成復(fù)合型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢，而這一過程恰好是鄉(xiāng)村振興政策體系的社會(huì)性不斷增強(qiáng)的過程。另一條是鄉(xiāng)村社會(huì)主要矛盾的演變。即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下與工業(yè)化、鄉(xiāng)村溫飽間的矛盾，轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)差距拉大與均衡發(fā)展間的矛盾，再轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌⑷蚧c鄉(xiāng)村競爭力低下、鄉(xiāng)村衰敗之間的矛盾。每一次主要矛盾的變化帶來的后果便是鄉(xiāng)村振興政策體系不斷增加社會(huì)政策色彩，最終勾勒出鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策起源、演進(jìn)、確立、發(fā)展的整個(gè)圖景。

第二，從韓國推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程的歷史來看，韓國鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策是從產(chǎn)業(yè)政策中衍生分離出來的，與產(chǎn)業(yè)政策有著密切的關(guān)聯(lián)，符合理論上的邏輯。韓國鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策的演進(jìn)邏輯大體上可分為三個(gè)階段。首先，“新村運(yùn)動(dòng)”之前的鄉(xiāng)村振興政策主要圍繞糧食生產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而開展，屬于強(qiáng)調(diào)要素投入的產(chǎn)業(yè)政策范疇。1972年“新村運(yùn)動(dòng)”開始后強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村組織化、鄉(xiāng)村福利、鄉(xiāng)村環(huán)境，這成為鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策的起源。其次，20世紀(jì)80年代以后鄉(xiāng)村振興主題為城鄉(xiāng)均衡發(fā)展和應(yīng)對全球化。為此，鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策在產(chǎn)業(yè)政策的不斷調(diào)整中被設(shè)計(jì)出來，但在增加鄉(xiāng)村非農(nóng)收入的政策目標(biāo)下，社會(huì)政策從產(chǎn)業(yè)政策中“去依附”的過程有所放緩。最后，進(jìn)入21世紀(jì)以來，鄉(xiāng)村振興的主題轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣哙l(xiāng)村社會(huì)福利和重新定義鄉(xiāng)村價(jià)值。《農(nóng)業(yè)·農(nóng)村綜合對策》的頒布代表著鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策成為韓國鄉(xiāng)村振興的基本依托和手段，通過過疏化應(yīng)對、“企業(yè)型”新農(nóng)村建設(shè)、《農(nóng)業(yè)·農(nóng)村及食品產(chǎn)業(yè)基本法》頒布，不斷對鄉(xiāng)村振興政策賦予社會(huì)性，最終完成了鄉(xiāng)村振興的社會(huì)政策轉(zhuǎn)向。

(二)韓國鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策實(shí)施成果

通過對韓國鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策演進(jìn)過程的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，韓國鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策對韓國鄉(xiāng)村振興具有重要的推動(dòng)作用，其最大的成功經(jīng)驗(yàn)可以概括為鄉(xiāng)村組織化和政策對象自主發(fā)展能力的提升。

第一，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，如何將分散的、高度原子化的小農(nóng)群體組織起來，在生產(chǎn)、流通、福利等方面建立有機(jī)聯(lián)系，成為考驗(yàn)韓國鄉(xiāng)村振興政策智慧的重要課題。韓國的農(nóng)協(xié)組織自1961年依據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)同法》建立以來，也在試圖對分散的小農(nóng)進(jìn)行整合，形成利益共同體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年韓國農(nóng)協(xié)組織共有214萬農(nóng)民會(huì)員，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的95.5%。通過購銷、農(nóng)機(jī)推廣、信貸、社會(huì)福利、教育文化等綜合手段，服務(wù)于眾多會(huì)員，成為與鄉(xiāng)村衰退進(jìn)行博弈的主要社會(huì)力量。值得注意的是，韓國農(nóng)協(xié)組織不僅擁有覆蓋幾乎整個(gè)農(nóng)業(yè)人口的農(nóng)民會(huì)員，還有超過1 600萬人的準(zhǔn)會(huì)員，其準(zhǔn)會(huì)員規(guī)模遠(yuǎn)超日本。因此，韓國農(nóng)協(xié)組織不僅代表農(nóng)民利益，也成為城鄉(xiāng)社會(huì)中低階層群體的利益代表[13]。農(nóng)協(xié)的發(fā)展，有效解決了韓國鄉(xiāng)村組織化的問題，為其他鄉(xiāng)村振興政策的有效實(shí)施提供了保障。

第二，“新村運(yùn)動(dòng)”和“企業(yè)型新農(nóng)村建設(shè)”在韓國鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策中能被稱為典型和成功的政策案例。這兩個(gè)政策有著一個(gè)共同點(diǎn)，那就是強(qiáng)調(diào)政策對象的自主發(fā)展能力和自主意識。通過各種精神啟蒙運(yùn)動(dòng)，給鄉(xiāng)村植入“我們可以行”“我們能夠自力更生”等理念，打消鄉(xiāng)村中彌漫的負(fù)面情緒和“等靠要”的想法，把分散的小農(nóng)從精神上調(diào)動(dòng)起來，讓所有人朝著同一個(gè)目標(biāo)前進(jìn)。這種精神啟蒙在鄉(xiāng)村振興過程中發(fā)揮的作用是我們考察韓國鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策過程時(shí)最值得去借鑒的部分，也值得給予特殊關(guān)注。在“后扶貧時(shí)代”防止規(guī)模性返貧和接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中，如何有效組織分散的農(nóng)戶，形成“參與式”鄉(xiāng)村振興是擺在中國社會(huì)面前的一個(gè)難題，是亟待解決的一個(gè)真實(shí)的問題。

(三)韓國鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策的不足與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

改革開放以來，中國的鄉(xiāng)村發(fā)展在較大程度上還是在借鑒以日韓為代表的東亞發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上推進(jìn)的。在這一意義上，觀察分析韓國鄉(xiāng)村振興政策演進(jìn)，提煉出相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值。對于中國而言，韓國的成功經(jīng)驗(yàn)固然重要，但是其失敗經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐過程中存在的問題同樣具有重要意義。一是，韓國工業(yè)化的完成早于中國，鄉(xiāng)村發(fā)展問題也早于中國，用其失敗經(jīng)驗(yàn)作為參照，可以使中國在鄉(xiāng)村振興過程中少走彎路。二是，中韓兩國在鄉(xiāng)村發(fā)展過程中都借鑒了日本經(jīng)驗(yàn)，韓國在借鑒過程中出現(xiàn)的諸多問題對于中國來說也是一種警示。總體上看，韓國鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策實(shí)踐中存在的問題具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

第一，當(dāng)韓國政府不斷為鄉(xiāng)村振興政策體系嵌入社會(huì)政策理念，并完成鄉(xiāng)村振興的社會(huì)政策轉(zhuǎn)向，使鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策成為鄉(xiāng)村振興的主要依托、鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)政策服務(wù)于鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策時(shí)，其鄉(xiāng)村振興政策推進(jìn)方式也隨之發(fā)生了巨大改變。目前，韓國鄉(xiāng)村振興政策實(shí)施采取由農(nóng)林畜產(chǎn)食品部牽頭，行政安全部、文化體育觀光部、環(huán)境部等多個(gè)部門配合的聯(lián)合運(yùn)行體系。政策實(shí)施聯(lián)合體系一方面保障了政策的多樣性和全面性，另一方面其弊端也逐漸凸顯。其中，最突出的問題便是相關(guān)政策法規(guī)過于密集，相似、雷同政策層出不窮，不同部門間的政策聯(lián)動(dòng)性差，相似又抽象的政策目標(biāo)，重疊的投資與執(zhí)行命令給基層帶來混淆。政策的執(zhí)行效率、地域間的平衡性、重復(fù)建設(shè)、對政策的解讀、基層接受能力等問題已經(jīng)成為韓國鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)問題[14]。

第二，長期以來，韓國鄉(xiāng)村振興政策以基礎(chǔ)設(shè)施等硬件設(shè)施為重點(diǎn)內(nèi)容，軟件建設(shè)相對滯后，當(dāng)工業(yè)化完成以后，軟件建設(shè)難度加大，建設(shè)成本加倍，前期片面追求基礎(chǔ)設(shè)施的弊端不斷顯現(xiàn)。同時(shí)，鄉(xiāng)村被推向近代化的過程中所付出的環(huán)境代價(jià)是巨大的。從最初的有害垃圾就地焚燒、農(nóng)藥及化肥的過量使用、塑料膜和農(nóng)業(yè)包裝袋的回收率過低等問題到現(xiàn)如今的江河治理、土壤治理、垃圾處理等現(xiàn)實(shí)問題都給韓國鄉(xiāng)村振興帶來不少麻煩，在鄉(xiāng)村空間范圍內(nèi)如何排解這一環(huán)境代價(jià)成為韓國鄉(xiāng)村長期面臨的挑戰(zhàn)。因此，堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念對于我們的鄉(xiāng)村振興是尤為重要的。

第三，鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策實(shí)施過程中對鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)的把握存在偏差，導(dǎo)致韓國政策實(shí)施脫離鄉(xiāng)村實(shí)情，并出現(xiàn)政策滯后性嚴(yán)重的問題。在“新村運(yùn)動(dòng)”時(shí)期，為了解決鄉(xiāng)村振興政策實(shí)施過程中資金短缺的問題，政府向鄉(xiāng)村提供了大量無抵押貸款。這種缺乏基于農(nóng)戶實(shí)情和農(nóng)戶實(shí)際承受能力的大規(guī)模貸款最終引發(fā)了債務(wù)危機(jī)，使大量農(nóng)戶和村莊背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，影響至今。另外，鄉(xiāng)村振興政策存在滯后性是韓國鄉(xiāng)村振興政策實(shí)踐過程中的一大問題。例如，在鄉(xiāng)村過疏化的應(yīng)對方面至今仍未出臺專項(xiàng)政策，鄉(xiāng)村過疏化、老齡化不斷加深的背景下出臺應(yīng)對過疏化的鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策已成為剛需。

第四，韓國鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策在提高農(nóng)戶收入和福利水平的問題上，將鄉(xiāng)村旅游視為重要途徑，幾乎所有的注意力都集中在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)上。然而韓國的經(jīng)驗(yàn)表明，鄉(xiāng)村旅游對鄉(xiāng)村收入和福利的影響是有限的。當(dāng)下韓國幾乎所有村莊都舉辦慶典活動(dòng)，但是1 000多種鄉(xiāng)村慶典內(nèi)容雷同，滋生惡性競爭，讓消費(fèi)者很容易產(chǎn)生體驗(yàn)疲勞感。同時(shí)，在以“村”為單位的鄉(xiāng)村振興政策居多的背景下，村莊與村莊、空間與空間的相互補(bǔ)助和互動(dòng)不足，無法形成一種地域資源網(wǎng)，終究很難提升鄉(xiāng)村的綜合競爭力，鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策的實(shí)施缺乏后勁。

總之，隨著韓國現(xiàn)代化步伐的加快，鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策逐漸成為韓國處理鄉(xiāng)村振興問題的重要手段。韓國作為東亞各國鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策推進(jìn)的“居中者”，其鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策從鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)政策中衍生分離后，形成確立了鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策體系，在鄉(xiāng)村振興過程中發(fā)揮著重要作用。盡管中韓兩國在鄉(xiāng)村規(guī)模和類型、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、土地所有制、政策運(yùn)作方式等方面存在諸多差異，但是兩國在小農(nóng)社會(huì)、“趕超式”工業(yè)化、社會(huì)文化傳統(tǒng)、以村為中心的基層體制等方面也具有較強(qiáng)的同質(zhì)性。毫無疑問，韓國從傳統(tǒng)邁向現(xiàn)代的具體進(jìn)程中的鄉(xiāng)村變遷過程，尤其是這一過程中鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策的形成與實(shí)踐是值得我們關(guān)注的領(lǐng)域。這不僅為中國的鄉(xiāng)村振興提供一面“鏡子”，也能夠豐富中日韓等東亞各國鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策比較研究。梳理東亞鄉(xiāng)村振興的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及其運(yùn)行規(guī)律，提煉出鄉(xiāng)村振興的東亞模式，能為世界現(xiàn)代化進(jìn)程做出獨(dú)特的貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn):

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注釋

(1)“新村運(yùn)動(dòng)”可分為鄉(xiāng)村“新村運(yùn)動(dòng)”和城市“新村運(yùn)動(dòng)”，城市“新村運(yùn)動(dòng)”中又包含工廠“新村運(yùn)動(dòng)”、社區(qū)“新村運(yùn)動(dòng)”、家庭“新村運(yùn)動(dòng)”、學(xué)校“新村運(yùn)動(dòng)”等四個(gè)方面。

(2) 1999年的《農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》是1967年《農(nóng)業(yè)基本法》的延續(xù)和發(fā)展，成為韓國“三農(nóng)”問題的“憲法”。

(3).2011-03-30.http:∥news.naver.com。

(4)韓國農(nóng)林畜產(chǎn)食品部．2018-2022，2018。