布瑞克2022-03-05 13:21:59
2022年中央一號文件已經公布，鄉村振興戰略再次成為市場關注熱點，在分析該文件的影響之前，我們首先梳理一下，最近10年的中央一號文件對三農問題的關注重點和政策抓手的變化：
從上表的總結中可以看出，2018年以來，在脫貧攻堅工作還在緊張推進的階段，鄉村振興戰略就已經在政策面被越來越頻繁提及和進行頂層設計，表現出極為強烈的政策連續性。
無論經濟如何發展，城鎮化水平提高到什么程度，農村和農業都必定會存在，變化的只是其存在形式，在中國這樣的14億人口的農業大國更是如此。當前我國農業發展到一個新的歷史節點，社會的主要矛盾已經轉化為人民群眾日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾，而城鄉發展的嚴重不平衡和農業農村發展的普遍不充分則是這種不平衡不充分的發展的集中體現。2020年底，在中國內地832個貧困縣全部摘帽，脫貧攻堅取得了歷史性成就的背景下，中央農村工作會議明確，脫貧攻堅取得勝利后，要全面推進鄉村振興，這是“三農”工作重心的歷史性轉移。實施鄉村振興戰略是是破解城鎮化進程中鄉村發展困境的根本途徑，是城鄉協調發展政策演進的必然結果。
在2018年一號文件的指導下，公布了鄉村振興戰略規劃（2018-2022），目前實施了4年，已經進入收官階段，主要指標及其完成情況如下表：
表1，鄉村振興戰略規劃主要指標和完成情況（部分）
我們注意到大多數指標在2020年就已經達到甚至超過了期望值，到2022年順利達標是可以預期的。某些指標如糧食產能、科技貢獻率等已經在2020年提前完成了規劃目標；但農業勞動生產率、恩格爾系數等指標則表現差強人意；有些指標甚至還低于2016年。這既有疫情負面影響的因素（對鄉村旅游的打擊非常大），也與農業農村長期存在的若干發展短板有關。2022年一號文件中，提出接續全面推進鄉村振興，牢牢守住保障國家糧食安全和不發生規模性返貧兩條底線，就是對這些短板的清晰認知，并提出有針對性的解決措施。
短板一：農業現代水平和城鄉二元經濟結構轉化滯后。
改革開放以來，我國農業現代化水平雖然得到了快速提升，但仍滯后于城鎮化、工業化進程。我國城鄉二元經濟結構強度在世界范圍內仍處于較高水平，城鄉二元經濟結構仍然是制約我國鄉村發展的主要障礙。這種障礙存在于農業生產和流通的各個方面。例如：
糧食種植風險的共擔機制缺失。隨著土地流轉工作的推進，農民種植規模不斷提升，必須依靠貸款購置農業生產所需物資、支付土地租金，付出大量利息。導致其種植糧食的經營風險越來越大。由于缺乏糧食種植風險的共擔機制，農民種植糧食的積極性受到一定挫傷。
農業生產組織建設不規范，沒有發揮應有作用。部分合作社的成立是為了套取國家政策資金，在農業生產中形同虛設。
農村基礎設施不能適應農業現代化的要求。農田水利設施欠賬是眾所周知的事實；特別是農田水利設施建設中重灌溉輕排灌，一旦遇到強降雨，就成為洪澇災害的隱患。隨著農村收入提高和土地流轉規模的不斷擴大，大型農機具和農村機動車數量激增，農村道路已經遠不能適應農業機械發展的需要；而由于缺乏日常管護，田間道路、橋涵損毀日益嚴重。
土地經營權抵押貸款步履維艱，原因在于土地承包和抵押的標準不一致。一些地方在第二輪承包土地時，水田、旱地的劃分是根據土地生產率的高低按照一定系數折算的。但抵押土地經營權時，金融部門卻按照土地承包證上的土地面積計算，農民實際耕作的土地面積與承包土地面積之間差距很大。
由于這些障礙，近年來農業生產對農民增收的貢獻逐步下滑，農民收入的增長主要依靠農業經營凈收入之外的國家財政或第二、第三產業支撐。同時，農村居民的收入絕對水平依然很低，城鄉收入差距依然較大。因此，增加農民收入，持續縮小城鄉收入差距，既是推進農業農村現代化的難點，也是實施鄉村振興戰略的關鍵。
短板二：生活基礎設施落后，農村環境問題突出，老齡化、空心化日益嚴重。
從城鄉基礎設施基本情況對比看，在用水、燃氣、生活污水處理和生活垃圾無害化處理等方面均存在較大差距。從衛生、養老等公共服務角度看，城鄉居民在醫療衛生和最低生活保障等方面具有較大差距。2020年，城市居民的人均醫療保健支出是農村居民的1.5倍，城市每千人口擁有的衛生技術人員數、每千人口擁有的執業（助理）醫師數、每千人口擁有的注冊護士數分別是農村的2.22倍、2.07倍和2.58倍；城市最低生活保障平均標準和平均支出水平分別是農村的1.6倍和2.1倍。
良好的生態環境，是農村相對于城市地區的最大優勢和寶貴財富，但近年來以農業面源污染、農村人居環境不佳為代表的農村環境問題日益突出。從農業面源污染來看，我國農產品尤其是糧食增產高度依賴化肥、農藥等農業化學品，長期過量使用農藥、化肥、地膜以及規模化畜禽養殖產生的大量排泄物，導致出現耕地板結、土壤酸化、環境污染等問題。從農村人居環境來看，近年來農村“臟亂差”問題初步得到解決，但由于農村建設投資長期不足，導致農村人居環境依然較差，遠不能滿足農村居民日益增長的美好生活需要。
同時，隨著城鎮化快速推進，農村大量青壯年勞動力進城務工和安家落戶，導致農村人口老齡化、村莊“空心化”、“三留守”等問題日益嚴重。根據學者張璟等對全國262個村莊的調研，農村老齡化形勢嚴峻。各地村中59歲以上老齡人口占全村總人口比重均超過10%的老齡化社會標準線，其中特別是東北(29.8%)、華北(23.1%)地區農村老齡化程度最深。
短板三：農業勞動力人力資本水平較低，農民增收難度加大。
由于教育、醫療等公共服務供給長期不足，我國農民整體人力資本水平偏低的狀況未得到根本轉變，農村勞動力的人力資本投資處于較低水平，全國91.8%的農業從業人員僅具備初中及以下文化水平，西部和東北地區接受高中及以上教育的農業從業人員比重不超過7%，這是農業農村現代化和經濟轉型升級過程中必須面對的重大問題。
前述張璟等進行的調研中，樣本村擁有高中學歷的勞動力占20%以上的是華東(23.6%)、華北(23.4%)、華南(23.3%)、東北(20.3%)，最低的是西南地區(14.0%)。村內人口性別不均衡的情況普遍存在，男女比例為1.13:1，各地區農村男性人數比女性人數多。
縱觀2022年中央一號文件，在糧食安全、城鄉聯動、人口素質基礎設施等方面提出的規劃措施，是克服上述短板，全面推進鄉村振興的關鍵。
高度重視國家糧食安全。目前，我國糧食產能穩定達到新的水平，糧食供求總量呈現出寬松的態勢。但從產品結構看，糧食主要品種結構性過剩和短缺并存的矛盾并未得到根本緩解。一號文件把抓好糧食生產和重要農產品供給擺在首要位置，在當前俄烏地緣沖突急劇升級，國際糧油價格輪番暴漲的背景下，這個多年來一直奉行的政策導向顯示出了特殊重要的意義和前所未有的緊迫性。2022年將繼續提高稻谷、小麥最低收購價，穩定種糧農民補貼；同時通過多種途徑大力擴種大豆等油料作物，盡可能降低油料進口依存度。在強化農業基礎支撐方面，耕地保護政策力度進一步提升，把耕地保護作為剛性指標實行嚴格考核、一票否決、終身追責。在確保18億畝耕地紅線的前提下，還要多渠道增加投入，在2022年建設高標準農田１億畝，累計建成高效節水灌溉面積４億畝，實施黑土地保護性耕作8000萬畝等。
建立鄉村振興與新型城鎮化的聯動機制。一號文件指出，要大力發展縣域富民產業和加強縣域商業體系建設，支持大中城市疏解產業向縣域延伸，引導產業有序梯度轉移。大力發展縣域范圍內比較優勢明顯、帶動農業農村能力強、就業容量大的產業，推動形成“一縣一業”發展格局。實施縣域商業建設行動，促進農村消費擴容提質升級。顯然，實施鄉村振興戰略要以推進新型城鎮化為前提，要根據未來城鄉人口格局來確定鄉村基礎設施和公共服務的布局，做好產業布局和村莊整治規劃。而在推進新型城鎮化的過程中，吸引城市資金、技術、人才等要素向農村流動，推動城市基礎設施和公共服務向農村延伸，充分發揮城市對農村的帶動和輻射作用，才是促進鄉村全面振興的有效途徑。
大力提高農村人口素質，改善人口結構。一號文件提出加強鄉村振興人才隊伍建設，“神農英才”、“頭雁”項目等一系列引才育才機制有望落地。同時，鼓勵地方出臺城市人才下鄉服務鄉村振興的激勵政策，有計劃開展教育、醫療干部人才組團式幫扶等政策，城鄉雙向人才流動渠道將逐步被打開。具體實施層面，還需要積極培育鄉村“三農”帶頭人和職業農民，為其提供必要的項目、資金、人力培訓等，提高“三農”帶頭人的致富經驗和資源的獲得及利用能力;鼓勵農村勞動力務農人數比重大的地區繼續發展農業生產，對農村勞動力非農化傾向高的地區促進農地流轉進行規模化經營和加快培育新型經營主體。
加強對公共基礎設施的投資，降低農村集體經濟組織負擔。一號文件提出，政府繼續加大對村莊道路橋梁等基礎設施缺乏的村莊的公共投資，并在公共基礎設施維護上給予獎補支持。對于東北、西北、西南等地區，要給予差異化的區域發展支持政策和繼續傾斜支持。扎實開展重點領域農村基礎設施建設和大力推進數字鄉村建設。
2022年是鄉村振興戰略規劃實施的最后一年，也是進入后脫貧時代的第二年；順利完成2022年規劃目標，將為十四五和2030年農業農村長期規劃的實施，以及更長遠的鄉村振興戰略奠定良好基礎。
