經濟日報2022-07-12 16:30:19
“草木植成，國之富也。”良好生態本身蘊含著經濟社會價值。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》《關于深化生態保護補償制度改革的意見》等重要文件，從國家層面對生態產品價值實現機制進行了系統性、制度化闡述。本期邀請專家圍繞相關問題進行研討。
主持人
本報理論部主任、研究員 徐向梅
生態產品價值實現意義深遠
主持人：請介紹生態產品價值實現的意義和作用。
谷樹忠（全國政協委員、國務院發展研究中心資源與環境政策研究所研究員）：生態產品是指由生態系統以可持續的方式為人類提供的各類物質和服務。其生產者主要是生態系統，重點包括森林、草原、濕地、水域、農田、荒漠、海洋等，既有自然生態系統，也有人工—自然復合生態系統。提供生態產品不能影響或削弱生態系統自身的性狀和功能，決不能以竭澤而漁等不可持續的方式提供或獲得生態產品。
生態產品多種多樣，分類方法也不同。
按存在形態可分為有形產品和無形服務。前者主要包括生態系統提供的食物、纖維、木材、燃料、淡水、藥材等人類需要的產品；后者主要包括氣候調節、空氣凈化、水土保持、水體凈化、種子傳播、疾病防控、文化傳承、休閑游憩等面向人類的服務。
按經濟特征可分為私人物品式、俱樂部物品式、公共池塘資源式和純公共物品式。私人物品式生態產品，具有獨占性和排他性，且可直接進入市場進行交易，如農產品、桶裝瓶裝水、木材、生物質燃料等；俱樂部物品式生態產品，具有一定壟斷性和排他性，但非完全壟斷和排他，例如收取門票的國家公園、風景名勝區、地質公園等，在支付一定費用（購買門票）之后即可享用特定生態服務；公共池塘資源式生態產品，具有非排他性和競爭性，人們共同使用整個資源系統但分別享用資源單位，包括江河、湖泊、海洋、森林、荒漠等提供的生態產品，目前大部分生態產品為公共池塘資源式；純公共物品式生態產品，具有非排他性和非競爭性，包括生態系統調節服務提供的清潔空氣、宜人氣候等。
我國生態產品總量大、種類豐富、地域分布廣泛。例如，建立在近20億畝耕地上的農田生態系統，提供了世界上最多的糧食、蔬菜、食用油、肉蛋奶等必需的農產品，特別是基于優良農田生態系統生產的綠色、有機和無公害農產品產出規模持續擴大；33億畝森林生態系統蓄積了多達175億立方米的林木，提供了凈化空氣、涵養水源等生態服務；包括10多萬條河流、近2.5萬個湖泊在內的水生態系統，每年為全國人民提供6000億至7000億立方米淡水；近60億畝的草地生態系統，每年為包括牧區在內的全國人民提供大量肉蛋奶等食物。但是，生態產品人均占有較少、質量參差不齊，有效供給能力與水平還需要進一步提高。
生態產品價值實現具有廣泛而深遠的意義。第一，是保護和修復生態系統、治理和改善自然環境的需要，生態產品價值實現的根本目的在提升生態保育的積極性。第二，是滿足廣大人民群眾日益增長的對美好生活向往的需要，只有生態產品價值實現才能促進生態產品生產供給投資。第三，是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的具體體現，該理念的核心要義就是生態產品價值實現。第四，是充分發揮市場在生態保護和修復中作用的具體體現，讓市場或價格信號在平衡生態產品供需關系中發揮決定性作用。第五，是培育經濟社會高質量發展綠色發展動能的基本路徑，特別是有利于促進生態產業、生態經濟發展。
生態產品價值實現正在全國各地如火如荼地開展，在協同推進經濟增長和生態保育方面發揮了重要作用。但是，在生態產品價值實現的體制機制、法治規制、風險防控和糾紛調處等方面，還需要進一步探索、健全和完善。當前，尤其要防止生態產品價值實現偏離做好綠水青山保護的初衷，防止出現破壞生態環境、浪費資源的不良行為和現象。
生態資源權益交易進入關鍵期
主持人：如何理解生態資源權益交易在生態產品價值實現方式中的定位和作用？
蔣春來（生態環境部環境規劃院研究員）：生態資源權益交易是生態產品價值實現的重要途徑，屬于生態產品經營開發機制的一種表現形式。生態資源權益交易將生態資源轉換為經濟高質量發展的生產要素，在界定相關要素產權基礎上，通過交易將其使用價值轉化為真實的市場價值，既實現了生態資源權益的價值變現，又引導其向低污染、低消耗和高附加值行業和企業流轉，達到優化配置和價值增值的雙重目的。
碳排放權交易是助力我國溫室氣體減排的重要政策工具。各地區通過積極實踐和探索，逐步構建涵蓋配額分配、交易、結算、風險管控和信息管理等全鏈條碳排放權交易制度和管理體系，配額交易初具規模。截至2021年年底，8個試點碳市場碳配額累計成交量3.8億噸，成交總額89.1億元。2021年7月以電力行業為先鋒，全國統一碳市場上線運行，第一個履約周期市場整體運行平穩有序，價格發現機制初步顯現，碳配額累計成交量1.79億噸，成交額76.61億元。
排污權交易是我國污染物總量減排配套的經濟政策，可實現總量控制目標下減排成本最小化。目前全國共有28個省份在全省或省內部分區域開展排污權有償使用和交易試點，基本構建涵蓋“制度體系—基礎平臺—交易管理—監督執法”為一體的支撐體系。各地試點工作取得階段性成果，初步估算，全國排污權有償使用和交易規模累計達200億元以上，市場配置環境資源的功效初步顯現，通過對污染源排污權的核定同步推動了環境管理的精細化發展。
用能權與用水權交易是提高企業能源和水資源利用效率的重要手段。2017年，我國正式批復在浙江、福建、河南、四川開展用能權有償使用和交易試點，目前各試點省份均處于政策體系和市場建設的起步階段，實質交易較少。2014年，我國在寧夏、江西、湖北、內蒙等7個省（區）啟動水權交易試點。2019年水權改革試點基本完成，初步建立水權確權、交易、監管等制度體系。在試點地區帶動下，河北、山東、山西等不斷完善水權交易相關政策制度，探索區域水權交易、取水權交易、灌溉用水戶水權交易、政府回購水權等多種行之有效的交易模式。
我國各類生態資源權益交易，基本均處于從試點和前期建設階段轉向深化推進的關鍵時期。從前期建設和發展情況來看仍存在不足，亟需打通和完善各類生態資源權益價值實現關鍵環節。
一是強化法規支撐。當前生態資源權益交易主要以政府規章和規范性文件進行約束，缺乏完善的法律法規保障體系，如排污權、水權、用能權等概念、內涵及權利屬性尚未有上位法支撐，阻礙了交易工作推進。建議盡快在法律法規層面確立各類生態環境資源權屬、交易功能定位及相關保障機制，做到有法可依、有章可循。
二是完善制度設計。我國各類生態資源權益交易總體發育較慢，存在地區和行業覆蓋范圍小、市場活躍度低、市場運作與政府掌控邊界不清等問題，難以有效發現生態資源真實價格，降低了市場配置資源的效率。下一步需在考慮各類交易的定位和基礎實施條件的基礎上強化制度設計，包括穩步拓展實施范圍，排污權交易重點拓展VOCs（揮發性有機物）等交易因子，碳排放權交易重點拓展建材、有色等行業范圍，用能權和水權交易重點拓展覆蓋地域；打破區域行業壁壘，推進排污權跨區域、跨行業交易；優化初始權分配，逐步實施生態資源初始權有償使用，構建基于總量控制的碳排放權分配體系；引入投資機構、個人等多元化市場參與主體，豐富碳交易、排污權交易產品，按照“政府引導、市場主導”的原則設置市場調節機制等。針對制度設計及關鍵實施環節，同步出臺相關細則和技術指南，為建立制度完善、交易活躍、監管嚴格、公開透明的各類生態資源權益交易市場奠定基礎。
三是提升保障能力。當前排污權、碳排放權、水權等計量監控體系尚不完善、企業的生態資源資本理念和管理能力不強、部分市場第三方機構服務水平參差不齊、執法監管能力尚不能滿足市場需求，應從加強污染物、溫室氣體、取用水戶水量計量監測系統建設，加大對管理部門、企業培訓力度，規范第三方咨詢等服務機構管理，開展事前事中事后全流程監管等方面，提高對生態資源權益交易市場的保障力度，促進市場健康發展。
國內外實踐經驗值得借鑒
主持人：在生態產品價值實現、促進生態產品價值增值方面，國內外有哪些實踐經驗？
張林波（山東大學黃河生態產品價值實現研究中心教授）：國內外已在生態產品價值實現方面開展了豐富多彩的實踐活動，形成了一些有特色、可借鑒的實踐模式。
生態保護補償是政府或相關組織機構向供給生態環境良好區域或生態資源產權人支付的生態產品價值或限制發展機會成本的行為，是生態產品最基本、最基礎的經濟價值實現手段。巴西建立了依據生態環境保護成效的縱向財政轉移支付制度，有效提高了地方政府生態保護積極性。我國新安江跨省流域橫向生態補償以跨省斷面水質達標情況“對賭”的形式決定補償資金分配比例，成為國內橫向生態補償的標桿。個人補助補貼是對農牧民個人生態保護進行的補償。我國開展草原獎補、公益林補助、生態保護公益崗位等補償方式，推動形成“保護者受益、使用者付費”的利益循環。
資源產權流轉是指具有明確產權的生態資源通過所有權、使用權、經營權、收益權等產權流轉實現生態產品價值增值的過程。美國濕地緩解銀行通過法律明確濕地資源“零凈損失”的管理目標和嚴格的政府管控機制，濕地開發者需購買濕地信用以彌補、抵消開發建設項目對濕地的占用，有效保障了濕地資源及其生態功能的動態平衡，促進了濕地生態價值與經濟價值轉換。在我國，重慶開展地票交易探索，即將農村閑置宅基地復墾成耕地、林地、草地等生態用地，減少的建設用地指標經過認證后成為可交易的地票，依托生態資源產權實現生態產品價值交換。福建省廈門市五緣灣通過實施生態修復與綜合開發工程提升生態產品供給能力，帶動周邊土地溢價，以土地為載體實現生態產品價值，在為市民提供優美生態環境的同時使參與投資的企業受益。
生態權益交易是指公共生態產品在滿足特定條件下轉變成準公共生態產品直接通過市場化機制實現價值的模式，包括污染排放權交易、碳排放權交易、資源利用配額和生態總量交易。美國水污染排污權交易制度從經濟上刺激非點源污染減排，有效控制污染物排放總量，達到降低環境負荷的目標。歐洲碳排放交易體系采用總量控制及交易制度，構建碳排放權存儲和預支機制，有助于激勵排放實體低成本完成碳排放總量和強度雙降目標。在我國，山東創新用能權質押融資的資源利用配額方式，有效助力企業盤活用能權配額資產，縱深推進節能減排。
生態產業開發是指生態資源作為生產要素投入經濟生產活動，在保護前提下通過產業開發實現生態產品價值和增值。瑞士是傳統意義的資源匱乏國家，但通過大力發展生態經濟，把制約經濟發展的山地變成經濟騰飛的資源，發展成世界上環境質量最好的國家之一。在我國，浙江省麗水市通過打造覆蓋全區域、全品類、全產業鏈的公用農業品牌“麗水山耕”，提高經營性生態產品溢價率。浙江省龍泉市依托優質生態資源吸引國鏡藥業在當地投資生產發展環境敏感型產業，已成為該省健康醫藥產業標桿企業。
生態資本收益是指通過金融方式融入社會資本，盤活生態資源實現存量資本經濟收益的模式。綠色金融扶持是實現生態資本收益的重要手段和路徑，是針對環保、節能、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領域的項目投融資、項目運營、風險管理等所提供的金融服務。但綠色金融扶持生態產品生產和價值實現還存在難抵押、難交易、難變現等問題。國家林業和草原局開展的國家儲備林建設通過明晰盈利模式及未來可能獲取的經濟收益，解決了多元融資還款的來源。福建三明“福林貸”通過成立農村合作社破解了林權流轉難題，有效地支撐林下經濟等生態產業發展。浙江麗水市“林權IC卡”采用“信用+林權抵押”模式實現了以林權為抵押物的突破，林權抵押貸款余額總量占浙江省一半以上份額，居全國各地市第一位，實現“資源變資產，資產變資本”的轉變。
以上國內外實踐經驗充分表明，生態產品價值實現是綠色經濟發展的強大動力，優質生態產品供給是經濟發展新的增長點。通過增加生態產品供給帶動生態投資建設有利于拉動經濟增長，藏富于綠水青山，將生態產品價值實現打造成綠色經濟增長新引擎。
探索完善生態產品保護補償機制
主持人：我國在生態產品補償方面取得哪些成效？還存在哪些不足以及怎樣完善？
鄭華（中國科學院生態環境研究中心研究員）：圍繞生態產品補償，我國從中央到地方已開展大量探索與實踐，取得突出成效。
以財政轉移支付為主體的縱向生態補償廣泛開展。2001年至2003年間陸續實施森林生態效益、退耕還林、退牧還草等縱向生態補償；設立森林生態效益補償基金、林業改革發展資金、林業生態保護恢復基金，保護生態公益林和濕地；海洋、耕地等重點領域生態補償也相繼開展。2008年起，我國開始開展國家重點生態功能區縣生態轉移支付，對主體功能區劃中禁止開發區與部分限制開發區進行補償，補償范圍從2008年的221個縣擴展到2018年的818個縣，補償資金從60.51億元提高到2020年的794.5億元，用于保護生態產品和改善民生。
以流域為單元的橫向生態補償不斷推進。2010年，新安江流域水環境補償試點啟動，開始了地區間橫向生態補償機制建設探索。截至2020年年底，10個跨省流域生態補償試點、行政區內全流域生態補償機制和轄區內重點流域生態補償已廣泛開展。廣西、甘肅、上海、青海等省（區、市）的部分地市也自主開展流域生態補償，國家對黃河、長江建立全流域的橫向生態補償機制作出明確頂層設計。橫向生態補償機制建立，有效促進了流域生態產品保護和區域間協調發展。
生態環境損害賠償探索取得進展。生態環境損害賠償制度以“環境有價、損害擔責”為基本原則，以及時修復受損生態環境為重點，是破解“企業污染、群眾受害、政府買單”的有效手段。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革方案》，自2018年起，在全國試行生態環境損害賠償制度。2022年，生態環境部聯合相關部門印發《生態環境損害賠償管理規定》，生態環境損害賠償制度初步構建。2020年和2021年，生態環境部先后發布第一批和第二批“生態環境損害賠償磋商十大典型案例”，涉及非法傾倒、超標排放、交通事故與安全事故次生環境事件等多種情形，覆蓋了大氣、地表水、土壤與地下水等環境要素，生態環境損害賠償體制機制逐步完善。
生態產品補償實施成效顯著。縱向、橫向生態產品補償機制與生態環境損害賠償制度的實施，有效保護了生態產品、提升了生態產品供給能力。云貴川赤水河流域跨省橫向生態保護補償機制、甘肅省渭河流域水環境生態補償、重慶首輪流域橫向補償機制等實施均取得成功，流域水源涵養、水質凈化等生態產品得到有效保護，流域水環境改善顯著。2018年全國試行生態環境損害賠償制度，截至2020年，全國共辦理生態環境損害賠償案件945件，涉及金額超過29億元。
健全生態產品保護補償機制任重道遠。生態產品補償仍面臨頂層設計不夠、補償方式單一、生態環境損害賠償機制不健全、監測評估體系不完善等不足，需采取相關舉措盡快完善。
推動生態產品補償法制化建設。盡快出臺“生態保護補償條例”，通過生態補償相關法律建設，明確法律關系主客體及權利義務，合理界定生態補償范圍及標準，為生態產品補償提供剛性約束。同時，統籌生態領域轉移支付資金，強化生態產品補償資金使用效率。
拓寬生態產品補償資金渠道。因地制宜綜合采用生態轉移支付、橫向生態補償、發行企業生態債券、設置生態公益崗位、建立異地開發補償模式、建設旅游合作示范區等多種途徑，充分調動政府、企業、公眾各方面參與生態產品補償積極性，兼顧生態效益和經濟效率，充分挖掘生態產品補償的產出價值。
健全生態環境損害賠償機制。開展生態環境損害評估，健全生態環境損害鑒定評估方法和實施機制；完善污水、垃圾處理收費機制，合理制定和調整收費標準；完善生態環境損害行政執法與司法銜接機制，提高破壞生態環境違法成本。
完善生態產品補償成效的監測評估體系。在國家重點生態功能區、生態保護紅線等重要區域探索建立生態產品價值與生態產品補償資金分配相掛鉤的補償機制，充分發揮轉移支付資金引導作用；完善生態系統生產總值核算方法與監測評估平臺，加強生態產品補償與生態環境損害賠償的成效評估。
