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黨的十八大提出，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。隨后，2013年12月，習(xí)近平總書記在改革開放后首次中央城鎮(zhèn)化會(huì)議中指出：“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路”，并表示“推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義”。這一重大論述科學(xué)判斷了我國(guó)城鎮(zhèn)化所處階段，指明了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要性，也為新型城鎮(zhèn)化道路指明了方向。

一、為什么說城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路

中國(guó)堅(jiān)持推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，是既吸取西方國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展的教訓(xùn)，學(xué)習(xí)借鑒成功模式，又將其與中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀、實(shí)際相結(jié)合的重大戰(zhàn)略部署。

首先，西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化必須注重城鎮(zhèn)化。現(xiàn)代化是一個(gè)由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)多層面、全方位轉(zhuǎn)變的過程。第一次現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型由工業(yè)革命開啟，推動(dòng)社會(huì)分工深化細(xì)化，為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件，使大部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)。二戰(zhàn)結(jié)束以來，隨著新技術(shù)革命的興起，社會(huì)形態(tài)逐漸從工業(yè)社會(huì)走向信息化、智能化社會(huì)，知識(shí)和創(chuàng)新取代工業(yè)成為城市發(fā)展的主要?jiǎng)恿Γ畔⒒卜聪驖B透賦能工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，驅(qū)動(dòng)著現(xiàn)代化走向第二次轉(zhuǎn)型。由此可見，城鎮(zhèn)化在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的兩次現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮了不可或缺的作用。

其次，城鎮(zhèn)化也是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要空間載體和平臺(tái)。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化是世界歷史的全新類型。習(xí)近平總書記指出，“我國(guó)現(xiàn)代化同西方發(fā)達(dá)國(guó)家有很大不同。西方發(fā)達(dá)國(guó)家是一個(gè)‘串聯(lián)式’的發(fā)展過程，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化順序發(fā)展，發(fā)展到目前水平用了二百多年時(shí)間。我們要后來居上，把‘失去的二百年’找回來，決定了我國(guó)發(fā)展必然是一個(gè)‘并聯(lián)式’的過程，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是疊加發(fā)展的”。這意味著我國(guó)的城鎮(zhèn)化要在兩次現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的疊加中進(jìn)行，一方面，城鎮(zhèn)化是新型工業(yè)化和信息化發(fā)展的重要空間載體，為新型工業(yè)化提供充分的生產(chǎn)要素支持和原始創(chuàng)新，為信息化提供優(yōu)秀人才集聚和技術(shù)場(chǎng)景應(yīng)用場(chǎng)所；另一方面，城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平的提升和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

在科學(xué)判斷我國(guó)城鎮(zhèn)化所處階段的基礎(chǔ)上，我國(guó)逐步確立了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念。不同于新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化更偏重于經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，新型城鎮(zhèn)化則更聚焦于解決“人”的現(xiàn)代化問題。以人為核心中的“人”至少包含三種含義：一是與“物”相對(duì)的“人”，即從“以物為本”到“以人為本”。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化采用了以土地利用為核心的城市擴(kuò)張開發(fā)模式，而新型城鎮(zhèn)化把關(guān)注點(diǎn)回歸到人的城鎮(zhèn)化上來。二是與“群體人”對(duì)應(yīng)的“個(gè)體人”。人的主體性是現(xiàn)代性最基本的問題，人在城市發(fā)展中所具有的主體資格、能力、素養(yǎng)是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。然而，我國(guó)過去以增長(zhǎng)為核心的城鎮(zhèn)化更多將“人”視為服務(wù)于城市建設(shè)的“資源”，而非城市發(fā)展的目的，相對(duì)忽視了人的城市權(quán)利，而新型城鎮(zhèn)化呼吁讓城市個(gè)體享有平等的生存、發(fā)展和參與機(jī)會(huì)。三是與“部分人”對(duì)應(yīng)的“每個(gè)人”。過去快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程在一定程度上忽視了農(nóng)民工、農(nóng)民等相對(duì)弱勢(shì)群體的發(fā)展訴求，而新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)“惠及全民”，讓更多人共享城鎮(zhèn)化發(fā)展紅利。因此，人的現(xiàn)代化是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的最終目的，新型城鎮(zhèn)化是中國(guó)式現(xiàn)代化新道路的必然選擇。

二、黨的十八大以來新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了哪些重大成就

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作。隨著頂層設(shè)計(jì)逐步完善與地方積極探索，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量大幅提升，新型城鎮(zhèn)化取得重大歷史性成就。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)展順利。一是1億人落戶任務(wù)提前完成。戶籍制度改革不斷深入，各級(jí)城市放開放寬落戶限制，2021年末常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)64.72%。二是常住人口享有基本公共服務(wù)水平大幅提高。居住證制度全面建立，義務(wù)教育、住房保障、就業(yè)服務(wù)等逐步覆蓋常住人口，各類社保跨轉(zhuǎn)流程持續(xù)完善。三是市民化配套政策體系基本建立。“人地錢掛鉤”、農(nóng)村“三權(quán)”維護(hù)和退出機(jī)制、城鄉(xiāng)土地制度改革等成效明顯。

以城市群為主體的城鎮(zhèn)化空間格局持續(xù)優(yōu)化。一是城市群集聚發(fā)展要素作用不斷增強(qiáng)。目前，19個(gè)城市群承載了我國(guó)70%以上的人口，貢獻(xiàn)了超80%的GDP，多個(gè)跨省區(qū)城市群建立了一體化協(xié)商機(jī)制。二是都市圈內(nèi)同城化水平顯著提升。2021年以來，國(guó)家發(fā)改委先后批復(fù)南京、福州、成都、長(zhǎng)株潭、西安等五大都市圈發(fā)展規(guī)劃，各地積極探索基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)同城化發(fā)展機(jī)制。三是以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)成效初顯。縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作扎實(shí)推進(jìn)，如浙江省龍港市探索“大部制、扁平化、低成本、高效率”的新型設(shè)市模式，實(shí)現(xiàn)撤鎮(zhèn)設(shè)市。

城市發(fā)展質(zhì)量顯著提高。一是城市綜合承載能力持續(xù)提升。2021年，城市公共供水普及率和污水處理率均超過97%，城市軌道交通運(yùn)營(yíng)里程超過7000公里，新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.56萬個(gè)。二是綠色、韌性等新型城市建設(shè)取得明顯成效。建成區(qū)綠地面積較2012年增加近50%，省、市、縣三級(jí)疾控中心建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。三是城市精細(xì)化、智慧化治理水平不斷提升。創(chuàng)新基層治理模式，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社會(huì)工作站超過1.5萬個(gè)，數(shù)字化賦能政務(wù)服務(wù)改革和政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉猛怀龀尚А?/p>

城鄉(xiāng)融合發(fā)展步伐加快。一是城鄉(xiāng)體制機(jī)制改革邁出堅(jiān)實(shí)一步。城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系頂層設(shè)計(jì)完成，11個(gè)國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的基層探索有序開展。二是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠性增強(qiáng)。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、基本社會(huì)保障制度基本建立，國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)正式出臺(tái)。三是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化趨勢(shì)明顯。農(nóng)村水、電、路、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施水平全面提升，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃?rùn)C(jī)制逐步完善。

三、新時(shí)期應(yīng)該怎樣更好地推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化

我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)依然存在不少問題。一是對(duì)“以人為核心”存在一定程度的認(rèn)知偏誤。盡管“重物輕人”的城鎮(zhèn)化思維得以糾正，但當(dāng)前城鎮(zhèn)化的主要關(guān)注點(diǎn)僅停留在人口城鎮(zhèn)化層面，人的主體性尚未完全覺醒，距離人的現(xiàn)代化存在較大差距。二是解決城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡的問題依然艱巨。城市群、都市圈一體化水平不高，中心城市對(duì)周邊中小城鎮(zhèn)帶動(dòng)不足。縣城承載力不足，特大鎮(zhèn)“小馬拉大車”問題突出，特色小鎮(zhèn)發(fā)展尚不規(guī)范。三是城市品質(zhì)和城市治理能力有待提高。新冠肺炎疫情暴露了我國(guó)“大城市病”問題依舊嚴(yán)峻，基層政府治理能力亟待提升，多元共治的治理格局尚未形成，數(shù)字化治理未能形成有效支撐。

站在全面建成小康社會(huì)、開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的嶄新起點(diǎn)，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化具有更為重要的意義。未來十年，要想建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，應(yīng)從以下方面著手。

以共同富裕為目標(biāo)，保障全體居民公平共享城市現(xiàn)代化成果。從現(xiàn)代化的本質(zhì)看，“中國(guó)式現(xiàn)代化新道路”是推動(dòng)全體人民走向共同富裕的現(xiàn)代化。一是保障“新市民”充分享有城市基本公共服務(wù)的權(quán)利。按照“實(shí)際管理服務(wù)人口”規(guī)模提供基本公共服務(wù)，重點(diǎn)解決好隨遷子女教育問題和住房保障問題，并根據(jù)預(yù)測(cè)的未來人口規(guī)模“超前規(guī)劃”。二是促進(jìn)“新市民”以“主人翁”姿態(tài)全面融入城市。探索建立以“居住證+積分”為核心的公共服務(wù)梯度供給制度，積分可根據(jù)“新市民”參加志愿者服務(wù)等指標(biāo)設(shè)定，對(duì)有突出貢獻(xiàn)的“新市民”給予醫(yī)療、教育、住房等優(yōu)惠政策，并授予獎(jiǎng)勵(lì)榮譽(yù)。完善職業(yè)技能培訓(xùn)體系，提升“新市民”就業(yè)技能。鼓勵(lì)“新市民”參與社區(qū)治理和加入社會(huì)組織，表達(dá)其合理訴求，使其在城市中全面而自由發(fā)展。三是加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，深化農(nóng)村土地制度改革，促進(jìn)人才、資金、技術(shù)等要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)。建立普惠共享的公共服務(wù)供給機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、品質(zhì)趨同。發(fā)展現(xiàn)代化鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，持續(xù)提高農(nóng)民收入。

以中心城市和縣城為重點(diǎn)，促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。多中心多層級(jí)多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)化城鎮(zhèn)體系是現(xiàn)代化的空間載體。一是強(qiáng)化城市群和都市圈的主要平臺(tái)作用。以促進(jìn)各類要素在省域間、城市間自由流動(dòng)為重點(diǎn)，建立一體化發(fā)展協(xié)同機(jī)制。推動(dòng)城市群、都市圈內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、環(huán)境治理等協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，避免重復(fù)建設(shè)。二是發(fā)揮中心城市的輻射帶動(dòng)作用。推行定點(diǎn)幫扶，有條件的城市可采用科創(chuàng)飛地模式，借中心城市的人才實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)躍遷式發(fā)展。三是分類推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)。處于中心城市周邊的“衛(wèi)星縣城”應(yīng)主動(dòng)融入城市群和都市圈發(fā)展格局，承接中心城市的產(chǎn)業(yè)和人口疏解，與中心城市公共服務(wù)共建共享；不在中心城市輻射范圍但自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的“節(jié)點(diǎn)縣城”應(yīng)注重產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，加強(qiáng)與周邊區(qū)縣協(xié)作，在市場(chǎng)機(jī)制作用下探索“小都市區(qū)”發(fā)展模式。不具有區(qū)位和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的一般縣城可借助自身比較優(yōu)勢(shì)與大城市合作，通過“飛地經(jīng)濟(jì)”等模式為本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和返鄉(xiāng)農(nóng)民工提供就業(yè)崗位。

以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向，推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展和治理現(xiàn)代化。城市功能品質(zhì)的提升是現(xiàn)代化導(dǎo)向下城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)力。一是重視和落實(shí)新型城市建設(shè)理念。這包括：優(yōu)先提升預(yù)防和應(yīng)對(duì)疫情、洪澇等重大突發(fā)公共事項(xiàng)的能力、全面實(shí)施城市更新和老舊小區(qū)改造，保障人的生命和財(cái)產(chǎn)安全，建設(shè)韌性城市；為居民營(yíng)造以人為尺度的“三生融合”城市空間，即推進(jìn)“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”融合，建設(shè)宜居城市；優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，積極培育“創(chuàng)意階層”，面向居民的消費(fèi)升級(jí)打造新業(yè)態(tài)，形成生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)的良性循環(huán)，建設(shè)活力城市；加強(qiáng)歷史文化傳承保護(hù)，注重城市個(gè)性化發(fā)展，建設(shè)人文城市。二是加速破解“大城市病”問題。超大特大城市需要根據(jù)城市綜合承載力，合理控制城市規(guī)模和人口密度，疏解非核心功能，走精明收縮、高質(zhì)量集約發(fā)展道路。三是完善城市治理體系。堅(jiān)持人民城市人民建、人民管，推動(dòng)城市治理重心向基層下沉，鼓勵(lì)社會(huì)主體參與城市治理，運(yùn)用數(shù)字化手段賦能政務(wù)服務(wù)和社會(huì)治理，不斷提升城市科學(xué)化、精細(xì)化、智慧化管理水平。

作者：張蔚文

浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院副院長(zhǎng)