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一、問題的提出

中國的人口老齡化具有鮮明的中國特色，如城鄉倒置和未備先老（鄭成功，2020），農村面臨的養老挑戰巨大。中國的人口老齡化自1982年出現城鄉倒置且隨著時間的推移不斷擴大。根據最新公布的第七次全國人口普查數據，中國人口老齡化城鄉倒置的趨勢更加凸顯，2020年農村60歲及以上、65歲及以上老人的比例分別為23.81%和17.72%，比城鎮分別高出7.99個百分點和6.61個百分點。與城市相比，農村人口老齡化呈現程度深、速度快、空巢獨居現象嚴重、高齡失能失智占比高等特征（原新等，2020），但農村社會化養老服務的基礎薄弱（聶建亮，李澍，2017），在縱向層級上發展更不均衡，鄉鎮和村級養老服務發展尤為不充分（畢天云，2019）。與城市相比，我國農村地區社會養老服務設施和養老服務供給嚴重不足，農村五保供養機構空床率高，民營養老機構經營慘淡（王維，劉燕麗，2020），日間照料中心難以發揮托底功能。養老服務城鄉差異大主要是由于縣鄉村社會化養老服務沒有形成網絡，其根本原因在于農村社會化養老服務在資金和服務供給兩個方面嚴重匱乏。在農村養老服務的資金保障方面，我國長期實行城鄉二元體制，政府在養老服務事業上的財政投入明顯重城市輕農村。由于農村老年人購買力不足，市場更傾向于對城市養老服務提供資金支持，而對農村養老機構的投資有限（喬曉春，2019）。在我國農村地區，公益組織的重要性并未被強調和重視，大部分農村地區缺少特定養老公益組織為養老服務提供相應的資金支持（李翌萱，蔣美華，2020）。在農村養老服務供給方面，供給主體權責不明晰，政府在農村養老服務供給方面履職存在偏差（齊鵬，2019），農村養老服務市場和社會組織不夠成熟（唐健，彭鋼，2020），家庭和老人自身的養老服務功能弱化（紀志耿，祝林林，2019），農村社區養老供給不足（李小琳，2019），服務質量不高，養老服務人員缺乏專業培訓（宋川，周麗敏，2019）。

根據相關測算，“十四五”期間平均每年將增加60歲以上老人1000萬左右，全國老年人口將突破3億，我國社會將從輕度老齡化邁入中度老齡化。農村老人老無所依、老無所樂是一個非常嚴峻的社會問題，解決農村養老問題刻不容緩。發展農村養老服務是解決“三農”領域有關突出問題、實施鄉村振興戰略的必然要求，是貫徹黨的十九屆五中全會精神、實施積極應對人口老齡化國家戰略的關鍵舉措。2021年2月出臺的《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》強調要健全縣鄉村銜接的三級養老服務網絡，推動村級幸福院、日間照料中心等養老服務設施建設，發展農村普惠型養老服務和互助性養老。國家計劃“十四五”期間，通過建立縣級失能半失能照護機構、鄉鎮級農村區域養老服務中心和發展農村互助養老、居家養老等服務，以點帶面實現養老服務全覆蓋，從而基本構建起縣鄉村三級養老服務網絡。

縣鄉村三級養老服務網絡構建是基于解決我國當前老齡化治理問題而提出的，研究三級養老服務網絡的構建路徑有助于為農村養老服務的均衡發展和養老服務體系的優化完善提供參考。江蘇省是全國最早進入老齡化社會的省份之一，也是目前老齡化程度較高的省份之一。第七次全國人口普查結果顯示，江蘇省60歲及以上人口占21.84%，其中65歲及以上人口占16.20%，已經進入中度老齡化。根據江蘇省民政廳2021年2月公布的數據，江蘇省60歲及以上的農村老年人口約有940.3萬人，約占全省總人口的11.1%。作為經濟社會發展水平總體較高但內部差異不小的省份，江蘇省已率先對縣鄉村三級養老服務網絡進行了探索，致力于構建市場有效、政府有為的養老服務體系，農村養老服務供給水平在全國領先，取得了一些值得總結和分析的經驗。本研究基于團隊于2020年在江蘇省開展的農村養老服務實地調研，通過與省市縣鄉四級民政部門、人社部門、衛健部門、財政部門等不同機構座談，到縣鄉村養老機構、社區居家養老服務中心和服務站點走訪調查所獲得的豐富資料，研究總結先進地區養老服務的發展經驗，有助于解決農村養老服務有效供給不足、質量效益不高等問題，進而結合國家經濟社會發展方針明確養老服務體系改革的方向。

二、縣鄉村三級養老服務網絡構建現狀

針對農村養老服務體系的短板，要著力增強縣級特困供養服務機構的失能照護服務能力，拓展鄉鎮敬老院的養老服務中心功能，發揮村級互助養老服務設施前沿陣地作用。“十四五”規劃提出，爭取到2025年基本建立城鄉融合發展的基本養老服務制度，形成布局完善、功能互補、統籌銜接的縣鄉村三級養老服務網絡，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的農村養老服務體系。目前，我國各地開始根據“十四五”規劃中有關構建縣鄉村三級養老服務網絡的要求展開行動，在現有養老服務的基礎上，健全縣、鄉鎮、村三級養老服務平臺，但大部分省市尚處于探索階段。從全國來看，重慶、江西等地在“十四五“規劃要求提出后，陸續出臺建立縣鄉村三級養老服務網絡的政策文件，計劃打造縣級養老服務載體，推進鄉鎮敬老院提檔升級和鄉鎮養老服務中心全覆蓋，普及農村互助式養老，嘗試摸索建立與本地相適應的養老服務體系，但大多數地區三級養老服務網絡尚未形成。

江蘇省已經率先在全省范圍內推廣建立縣鄉村三級養老服務網絡，堅持系統觀念，打造縣鄉村三級銜接互通、功能互補的農村養老服務體系。近年來，江蘇省不斷完善政策體系，為農村養老服務打造堅實的制度基礎。省委連續出臺“三農”一號文件，將強化農村養老服務兜底保障、推進農村養老設施建設、提升農村養老服務能力作為推進“三農”工作重點任務加以落實。省委省政府印發《江蘇省鄉村振興戰略實施規劃（2018—2022年）》，實施農村養老服務能力提升工程，推動城市優質養老服務資源要素向農村覆蓋延伸，實現城鄉養老服務發展共建共享。江蘇省從2014年起陸續出臺的《江蘇省“十三五“養老服務業發展規劃》《省政府關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的實施意見》《省政府關于進一步推進養老服務高質量發展的實施意見》等多部規劃和政策文件，均涵蓋農村養老服務各領域各層次，就著力夯實農村養老服務基礎、持續推進農村養老服務體系建設做出了方向性、制度性安排，形成了具有江蘇特色的農村養老服務政策體系。

江蘇省政府不僅在政策和財政資金方面大力支持縣鄉村三級養老服務網絡的建立，還按照規章制度通過公建民營、委托經營等形式，積極鼓勵社會力量參與三級養老服務網絡的構建。首先，縣級政府打破縣鄉村養老服務的界限，充分利用養老資金和資源優勢，改革特困供養機構，將縣域內特困失能老人集中供養，為他們提供“兜底”保障。其次，在滿足本地特困失能供養對象集中入住的前提下，鄉鎮將部分敬老院改造升級為區域性養老服務中心。一方面吸納身體條件相對較好的特困人員，另一方面通過區域性養老服務中心向周邊鄉鎮和農村輻射，提供綜合性養老服務，滿足社會老年人的居家和社區助養服務需求。最后，在區域性養老服務中心難以覆蓋到的農村，建立居家養老服務中心、養老服務站點來分散供養老人，為鄉村基層提供最基本的社會化養老服務。總體來說，江蘇省縣鄉村三級養老服務網絡的構建考慮到了城鄉養老服務資源的差異和不平衡，統籌使用各級現有的養老服務資金和資源：養老服務需求程度和質量要求高的失能特困老人統一由養老服務資金和資源集中的縣級特困供養機構兜底供養；有自理能力的特困老人和社會老人由養老服務基礎設施較好的鄉鎮養老機構和區域性養老服務中心助養；邊緣農村地區的老人由養老服務基礎相對薄弱的養老服務站點提供基礎性的服務。

（一）縣級改建失能失智特困群體集中照料中心，打通城鄉養老服務邊界

政府基于城鄉養老服務資金和資源存在差異的現狀，對農村養老服務進行縱向統籌，利用城市優越的養老資源配置和服務條件，對特困供養機構進行改造，為集中供養的縣鄉村特困失能老人提供食宿、醫療、康復、護理等養老服務，全方位滿足集中供養對象的需求。為提升特困供養機構的服務質量，充分發揮農村特困供養機構的骨干作用，江蘇省自2013年起全面實施農村特困供養機構“三有三能六達標”工程。其中，“三有”指的是每個老人房間有空調、有電視、有保溫降溫設備，“三能”指老人不出院能洗澡、能看病、能康復娛樂，“六達標”指敬老院的消防、安全衛生、老人的供養標準、管理服務人員配比、管理服務人員工資、待遇水平能夠達到國家相應標準。所有敬老院初步具備了生活照料、精神慰藉、康復護理、安全援助和社會參與等功能，聚焦滿足農村失能老年人長期照護需求。政府引導特困供養機構采取內設醫務室、與鄉鎮衛生院合作等方式提供醫養結合服務。截至2020年底，全省特困供養機構護理型床位數達到8.1萬張。在農村老年人口比較多的涉農縣（市、區），選擇當地一所敬老院或社會福利院作為縣里失能失智特困老年人的集中照料服務場所，與醫療部門合作，一方面分散各敬老院的照料服務壓力，減輕養老機構的生存壓力；另一方面降低管理成本，提升運營效率。

（二）鎮級改造升級農村區域性養老服務中心，增加輻射帶動作用

江蘇省行政區劃調整后，以前的兩三個鄉鎮合并為一個鄉鎮，鄉鎮的范圍擴大。為保障農村養老服務，江蘇省實施農村敬老院“雙提升”工程，選擇將一些位于鄉鎮或行政村中心位置、養老基礎設施完備的敬老院轉型升級為農村區域性養老服務中心，將閑置床位面向社會開放，一般可以覆蓋2~3個鄉鎮，為鄉鎮及周邊的社會老年人提供一定的助養服務。截至2020年底，通過部署實施為期三年的江蘇省農村養老服務“雙提升”工程，全省700家養老服務機構基本具備農村區域性養老服務中心功能，接收農村老年人達到1.93萬人，194家特困供養服務機構開展了公建民營改造，由專業的民營養老企業進行管理。區域性養老服務中心提供居家上門服務、失能照料護理、精神慰藉、教育培訓等，還承擔對留守老人關愛探訪的職責。區域性養老服務中心借助自身地理區位和養老服務資源優勢，與周邊農村社區居家養老服務中心合作管理，將養老服務向鄉鎮和村莊輻射，形成服務網絡。

（三）村級利用閑置空房建立養老服務站點，開展農村互助養老

處于養老服務網絡邊緣的農村地區通過建立村級養老服務站點作為補充，以這些養老服務站點為陣地向外延伸拓展。在人口較少和相對分散的自然村設置的養老服務站點建筑面積一般不到200平方米，選址在村民經常聚集的地方，利用閑置的校舍、民房、老村部等資源，為本村老人提供一個養老服務和娛樂活動的場所。養老服務站點的建設和運營經費主要依靠政府財政補貼。蘇南張家港市縣、鄉兩級對村級養老服務站點一次性各補貼建設經費4萬~5萬元，運營經費每年補貼6萬元左右；蘇北沭陽縣縣、鄉兩級財政根據地方財政實力一次性共補貼建設經費3萬~5萬元，運營經費每年補貼5000元。同時，江蘇省各地立足實際情況，創新農村養老服務模式，開展互助養老。比如，蘇北部分縣區建設“農村養老幸福小院”作為村級養老服務站點，探索農村地區鄰里守望、互助養老試點；蘇南部分地區探索建立農村地區低齡助高齡的養老志愿服務體系——養老服務“時間銀行”等，打通農村養老的“最后一百米”；一些集體經濟比較發達的村莊，如張家港市永聯村嘗試建立適老化的老年公寓，在每幢老年公寓底層建立一個服務站，為老年人提供一些常態化標準化的服務，包括普惠的無償或低償養老服務、有償的個性化定制服務以及管家式高端服務。

三、江蘇省縣鄉村三級養老服務網絡構建路徑

構建縣鄉村三級養老服務網絡的關鍵是解決養老資金保障和服務供給難題。福利多元主義理論倡導養老資金和服務供給主體不應該是政府單一主體，強調政府、市場和社會力量等多元主體共同參與和合作，促進養老供給側的融合優化，以有效滿足老年人多樣化、多層次的養老服務需求。江蘇省在縣鄉村三級養老服務網絡的構建上，較好地解決了縣鄉村各級社會化養老服務的資金和服務供給問題。具體來說，一方面，政府高度重視老齡事業和養老服務的發展，并對積極應對人口老齡化和解決農村養老問題給予重要的政策和財政支持，為建立健全縣鄉村三級養老服務網絡奠定了資金保障；另一方面，政府強調吸納市場和社會力量參與縣鄉村養老服務事業和產業，并根據農村實際情況，調動村莊現有人力資源，開展互助式養老，將養老服務切實延伸到農村，形成家庭、政府、社會多元主體共同參與的養老服務供給體系。

（一）政府強化財政資金支持，提供堅實的經濟保障

江蘇省整體經濟社會發展水平高，各級政府對養老服務事業的扶持力度大，特別是針對特困人員的供養問題，不斷完善農村基本養老服務制度建設。到2020年底，全省對20.42萬農村特困供養對象實現應養盡養，供養標準達到12421元/人/年；將27.98萬農村老年人納入低保，平均標準達到725元/人/月，位居全國前列；農村地區高齡津貼和老年人護理、服務補貼制度實現全覆蓋。縣（市、區）鄉級養老事業財政投入比例高、金額多，充分利用和整合政府、社會和個人資源，統籌城鄉養老資源，構建農村養老服務體系，實施敬老院運營機制改革，探索醫養結合的方式，提升養老服務保障的能力水平。

縣級政府集中力量為縣域范圍內的特困失能老人提供經濟保障，財政支持提高特困人員補貼標準，促進特困人員的供養服務設施建設。其一，政府財政注重保障農村老年群眾基本生活，著力滿足特殊群體養老服務需求，織牢編密農村基本養老服務保障網。建立財政投入增長機制，根據老齡人口自然增長情況逐年增加財政投入，并將其列入財政預算。例如，張家港市每年總財政約200億元，養老約占政府財政投入的2%，2020年該市將農村“五保”老年人的保障待遇在最低生活保障標準的基礎上增加了40%，并實現了特困供養標準城鄉一體化。其二，政府財政兜底保障特困人員養老，改造農村特困供養機構。地方根據自身經濟實力，提升農村特困供養機構服務質量，發揮養老機構在農村養老服務體系中的骨干作用。

宿遷市沭陽縣是全國人口大縣，2020年底總人口達193萬，其中60周歲以上老人30.91萬人，老齡化率為15.48%。沭陽縣政府重點解決農村經濟困難、高齡失能失智老人的養老問題，將失能特困老人安排到一家敬老院集中照護，并引進有護理資質的養老企業運營，提高專業化養老服務水平，發揮兜底職能。對特困失能老人實行集中照護后，在其他待遇不變的基礎上，每月新增800元護理費，以后還將逐年提高護理標準，以確保為失能老人提供綜合持續的照護服務。除此以外，沭陽縣還重視養老機構的服務質量和安全管理水平的提升，2020年投入500萬元用于完善敬老院的消防設施，提高消防安全水平，投入50萬元在消防設施維保、食品安全監管、養老服務質量考評等方面實行專業化服務。

在鄉鎮一級，推動農村特困供養機構運營機制改革，使其提檔升級改造為農村區域性養老服務中心，激發農村養老機構發展活力。區域性養老服務中心是民辦非企業單位，既承接機構服務，也承接機構外的居家服務。以養老服務中心為依托，加強居家養老服務站建設，使農村養老服務由過去僅面向特困老年人向普通社會老年人拓展。

蘇州張家港市將塘橋鎮一所敬老院升級改造為區域性養老服務中心，在改造過程中給予了2000萬的資金支持，其中蘇州市財政補貼占30%，張家港市補貼占25%，其余45%由塘橋鎮財政承擔。改造完成后，政府引入一家養老服務公司參與設計和運營，現在已建成272張床位，吸納了45位五保老人。張家港市和塘橋鎮兩級政府每年各補貼運營資金10萬左右，主要用于為五保戶購買養老服務，政府返聘了前敬老院院長對公司的各項事務進行監管。除滿足特困老人的養老需求外，區域性養老服務中心還面向社會老人提供助餐服務，依靠市鎮兩級補貼和老人自費5元/天，嘗試從養老服務中心輻射到鄉鎮和農村的社會老人。

（二）社會力量參與養老機構改革，提升機構養老服務水平

機構養老解決的基本上是高齡、失能半失能老年人的養老問題，是農村養老服務中最為根本和基礎的，需要政府、市場、社會以及個人的資金投入。中輕度失能老人的照料可以通過家庭養老和互助養老解決，但重度失能老人的照顧需要走專業化機構照護的道路。民營養老機構投入產出的上限極高，回報周期很長，在養老市場開放后是最需要持續穩定投入大量資金來發展的。

江蘇省對養老院進行的改造，絕大多數都是政府首先把基礎工作做好，將房子改造修理完善后，再委托專業的養老服務企業進行標準化管理，政府依據對企業的績效考核結果進行補貼。江蘇省統一了公辦、民辦養老機構的建設補貼標準和扶持政策，推動連鎖化、品牌化養老服務企業發展。截至2020年底，江蘇省社會力量舉辦或經營床位數達到47.88萬張，占68.5%。

南京市財政部門要求簽約的民營養老企業對所屬區域范圍內60~79歲老年人的居家養老服務量達50%，對80歲以上的老年人居家養老服務全覆蓋。財政資金中40%由鄉鎮（街道）一級承擔，60%由市（區）一級承擔。民營養老企業收入除靠政府補貼以外，還依靠提供有償服務獲得。南京市江寧區湖熟街道于2020年對一個醫養結合的敬老院進行公建民營改革，政府投入400多萬元，引入了一家民營企業進行管理，以5年為一個合作周期。為吸引民營企業加入，湖熟街道減免了企業第一年的租賃、管理等費用，在未來5年內將向該民營企業收取60萬元的管理費用。這所敬老院有大約180張床位，30多位工作人員。到2020年底，敬老院已經招收了110多位五保老人，其余床位面向社會老人用來盈利，以維持運營。根據接收社會老人的身體狀況劃分了全能型、全失能型和半失能型三類收費標準，每月收取3000元到6000元不等。敬老院將其中一個院子改成了日間照料中心，為周邊街道和農村的老人提供了日常助餐和活動的場所。

在養老工作中調動社會資源和力量，達成政府和企業間的合作，充分利用和整合政府資源、社會資源和個體資源：政府提供保障、搭建平臺、改善硬件設施、購買服務等，企業在養老事業中發揮管理和經營的作用。江蘇省敬老院普遍實行公建民營，由專業的民營養老企業進行管理。考慮到企業的經濟效益，在首先保證特困供養人員機構養老的需求外，將剩余空置床位盤活，面向社會招收有需求的老年人。通過公建民營方式，推動農村養老服務管理向社會化、專業化發展，引導社會力量更加廣泛積極地參與農村敬老院的連鎖化管理運營，推動機構在管理、技術、服務質量、硬件設施等方面全面提升。公建民營養老院具有一定的優勢，建設養老院的土地規劃、項目建設審批等手續更便捷，有利于降低民營資本的風險和負擔，保障養老服務規劃的延續性，提高養老服務的質量和水平；通過政府購買養老服務或財政資金補助，降低民營養老院的收費標準，要求公辦民營機構在優先解決農村特困老人、失能半失能老人養老的前提下面向社會老人，發揮兜底的職責；政府比企業的號召力大，農村老年人對政府出資建設的養老院信任度比較高。地區民政部門對營利性的養老企業有約束性的政策，每年由第三方機構根據民政部門制定的考核細則對其滿意度、入住率等進行評分和監管，一定程度上保障了養老服務水平。

（三）創建“虛擬養老院”平臺，管理居家養老服務市場

養老服務體系以居家養老為基礎，利用“互聯網+”信息技術，通過“虛擬養老院”實現對居家養老服務市場的有效管理（羅艷，石人炳，2016）。作為既經濟又便捷的養老方式，“虛擬養老院”在社會上已經得到推廣，利用互聯網技術，實現居家、社區和機構養老服務的融合發展，提高養老服務的效率和水平，促進養老服務產業的創新發展。“虛擬養老院”具有養老綜合體意義上的綜合性和一體化功能（代利鳳，2019），搭建養老服務平臺，降低交易成本優化市場。虛擬養老院是社區居家養老服務設施的“服務外延”，通過網絡平臺，更加方便快捷地滿足居家老年人階段性、個性化的養老需求。

江蘇省不斷完善智慧養老服務網絡體系，省級建設養老服務信息平臺，各縣（市、區）均建成1個以上虛擬養老院，初步形成“15分鐘養老服務圈”。政府通過購買虛擬養老院這類新型居家養老服務，將市場力量引入養老產業。虛擬養老院像一座“沒有圍墻的養老院”，老人足不出戶就可以選擇和享受專業化的上門養老服務（劉紅芹，包國憲，2012）。通過互聯網對縣鄉村老人的居家養老服務需求進行精細化管理，豐富了養老服務市場，提高了養老服務的質量和效益，開拓了為居家老人提供上門服務解決其居家養老所遇到問題的途徑，推動了政府購買社區居家養老服務，為分散供養特困對象和部分高齡獨居、空巢老人提供了更有針對性的養老服務。

蘇州張家港市在2007年建了4個虛擬養老院，以政府采購和社會化的運作方式托管運營，其中一所虛擬養老院有21位工作人員，依托張家港市虛擬養老院服務平臺，為全市老年人提供居家養老和智慧養老服務。張家港市虛擬養老院由市民政局管理，下設工作站，工作站下設居家服務站，為縣鄉村老人提供統籌協調和監督管理。老人通過線上撥打咨詢專線和呼叫服務，線下由專業服務企業、各類居家服務站和養老機構具體提供相應服務，目前服務對象有800多人。服務完成后，虛擬養老院會定期回訪，由老人對服務做出滿意度評價。張家港市的虛擬養老院在建設過程中注重信息化和網絡化的管理，與衛健委系統互通，建立老人的健康檔案，為老人量身定制養老服務套餐。

宿遷市沭陽縣民政局考慮到當地有限的經濟發展水平和財政補貼，創新虛擬養老院的運營機制，通過引入一個民營企業，建立了互聯網呼叫中心平臺。老人通過呼叫中心平臺選擇服務后，線下服務人員依托鄉鎮敬老院改造后的區域性養老服務中心提供上門服務，由此，將原有鄉鎮敬老院的養老服務延伸到機構以外的老人。一方面有助于提高敬老院工作人員的收入；另一方面為居家老人提供了服務，并節約了路途成本。如果沒有區域性養老服務中心，敬老院是公辦的，公辦機構人員是不能開展其他活動的，但是區域性養老服務中心是民辦非企業單位，把敬老院交給區域性養老服務中心來服務，既承接機構服務，也承接機構外的居家服務，同時通過互聯網在縣鄉村三級實現養老服務類型全覆蓋。縣級居家上門服務指標直接下放到區域性養老服務中心，中心下派工作人員到村服務，也可以到村里就地找人提供服務，形式由鄉鎮決定，由此實現了居家養老服務全覆蓋。居家養老服務對象不斷擴展，由原來省里規定的低保、失能、失獨三類老人，逐漸擴展到空巢老人、80歲以上的高齡老人。空巢老人如果既不失能又能自理，那就只需要派工作人員每周上門看望兩次，尋訪了解老人的日常狀況并登記到系統里。

（四）開展互助式養老，將養老服務延伸到鄉村最基層

農村勞動力外流，家庭結構變化，農村老年人缺乏穩定的收入和保障，互助養老是解決農村養老的重要途徑。從本質上說，互助是一種社會交換行為，是在互惠的基礎上形成的，互助養老在某種意義上是養老模式的“第三條道路”（楊靜慧，2016）。農村老年人生活在農村這個熟人社會，有較強的歸屬感，可以通過鄰里互助、老老互助、少老互助等方式獲得物質幫助和情感支持。互助養老的成本低、提供養老服務的效率高，符合農村現階段的經濟文化生態，有助于解決留守老人和空巢老人的養老問題，是對農村傳統家庭養老的補充（劉妮娜，2019）。江蘇省引導鼓勵在農村開展互助式養老，為廣大農村老年人養老離家不離村、村中享受天倫之樂提供支撐。

1.創辦農村養老幸福小院，解決農村老人無人照料問題

農村養老幸福小院改變了政府作為農村養老服務主要提供者的狀況，將政府、村委、老年人、市場、社會組織等多元主體進行整合，有助于形成農村養老服務共建共治共享的治理格局。通過農村老人抱團互助養老，實現機構養老和居家養老有機結合，緩解農村空巢老人和留守老人的養老困境。農村養老幸福小院為老年人提供制度化、規范化的養老服務，以應對日益嚴重的人口老齡化問題（朱火云，丁煜，2021）。蘇北的一些村莊將農村養老幸福小院與自然村的村級養老服務站點合并在一起，為農村老人提供一個類似“托老所”的活動場所。

宿遷市沭陽縣探索了一條適合欠發達地區發展農村養老服務的道路，在老人、婦女留守問題嚴重的人口流出地區低成本解決農村養老問題。沭陽縣有位60歲的農村留守婦女，之前在外地做過養老護理員，后來私下利用自家院子照顧難以自理的獨居留守老人。縣民政部門本來打算關停這家養老院，但是視察后發現這種方式很受留守老人歡迎，就嘗試扶持其發展，在幫助其完成餐飲、消防等適老化和標準化改造后下發了營業執照，并發放運營補貼。沭陽縣民政局據此印發了《沭陽縣農村“日間照料幸福小院”實施方案》進行規范和推廣，幸福小院運營滿半年即可獲得一次性建設補貼5萬元，從運營之日起享受每年3萬元的運營補貼。幸福小院要求建設規模小于300平方米，留宿照料床位數量不超過10張，必須向民政局申報，考察審批后才可建設，建成后納入養老機構統一管理。幸福小院符合農村老年人傳統養老觀念和消費能力，滿足了農村老年人安土重遷的習慣，也以平均不超過1000元/月的低廉收費適應了農村老年人的經濟條件。同時幸福小院也解決了農村留守婦女自身就業和照顧家人的矛盾。項目實施半年，沭陽縣就初步建成了10家幸福小院。

2.推廣“時間銀行”新模式，鼓勵低齡老人參與養老志愿服務

“時間銀行”是由低齡老人和社會組織為高齡老年人提供日常生活照料和精神慰藉等養老服務的新模式，照料者將服務時間記錄下來換取時間券（幣），作為這些老人年老時接受服務的憑據（賀雪峰，2020），體現了積極老齡化的理念。推廣志愿服務“時間銀行”，為低齡老人提供繼續為社會服務的平臺，有利于實現社區老人老有所為的美好愿景，促進老年人力資源的開發和互助養老服務的可持續（張晨寒，李玲玉，2016）。通過志愿團體等社會力量的參與，很好地填補了政府和企業管理機構服務人員的不足，有助于農村基層基礎性養老服務的穩定持續供給。江蘇省各縣市的時間銀行主要是由養老志愿者協會承接的。利用信息化的平臺和線下社會化運營站點，高齡老年人可以通過智能手機下單、撥打24小時在線服務的專線或者到線下的服務站點讓社工代替下單。志愿者可以根據自己的情況接單，服務完成后，所獲得的時間券（幣）可以留給自己或者贈予有需要的人。

張家港市于2020年依托“互聯網+養老志愿服務”平臺制定“時間銀行”運行規范，由養老志愿者協會承接，鼓勵60~69周歲低齡老人（女性放寬至50~69周歲）為70周歲及以上的高齡困難老人提供養老志愿服務，構建市、鎮、村（社區）三級管理體系。張家港市設立時間銀行專項資金，首批資金48萬元用于時間幣兌現保障、信息系統建設和日常運作，為首批高齡空巢獨居老年人贈送每人100個時間幣。志愿者賺取時間幣，可以留給自己，也可以贈予有需要的老人。時間幣的限額不超過1000個，多余的時間幣可以贈予他人。時間幣分為專業服務和非專業服務兩類，一次非專業服務需要一個時間幣，而專業服務需要兩個時間幣。

正是由于政府、市場、社會和家庭在江蘇省縣、鄉鎮和村莊各級提供了養老資金和養老服務，才使得全省多數地區縣鄉村三級養老服務網絡的創建得以實現，從而切實健全了農村養老服務體系，滿足了老人多樣化、多層次的養老需求。

四、構建農村養老服務體系的思考與建議

隨著農村人口老齡化程度加劇，城鄉倒置問題日益突出，農村社會化養老事業進展緩慢，鄉鎮和村級養老服務尤為缺失，需要建立縣鄉村三級養老服務網絡，改變養老服務縱向發展不平衡的局面。從江蘇省的經驗來看，構建縣鄉村三級養老服務網絡的關鍵是解決縣鄉村在養老資金保障和服務提供方面的難題。江蘇省鼓勵和吸引政府、市場和社會多元主體參與，充分整合利用縣鄉村各級養老服務資源，有效保障了養老服務資金和養老服務的提供。政府財政撥款為農村養老服務提供了重要的資金保障，政府政策吸引市場和社會力量參與養老機構、居家養老和社區養老服務，并調動農村閑置資源開展互助式養老，創建多元養老服務模式，打造多樣化、多層次的養老服務。三級養老服務網絡從縱向來看，在縣鄉村三級間建立了連接，縣級將失能失智特困供養人群集中照護，以區域性養老服務中心為軸心向周邊鄉鎮和村莊輻射，通過養老服務站點和居家養老服務中心等機構使得養老服務延伸到邊緣區域的各村；從橫向來看，以養老機構為中心進行輻射，連接機構養老、社區養老和居家養老服務，體現了政府和社會力量的聯合，在農村社區層面滿足了大多數老人的養老需求。縣鄉村三級各有分工又可聯動，層層向下輻射養老資源和服務，層層向上轉介特困老人，以提升專業資源使用效率。

從全國來看，農村養老服務體系的構建尚存在一些突出問題。第一，城鄉、區域間養老服務發展不平衡。養老服務資源相對集中于城市，而農村養老服務資源基礎薄弱；經濟發展水平不高的地區，用于養老的財政投入有限，養老服務內容單一、質量不高。第二，社會化養老服務機構發展滯后，基礎設施條件差，管理服務水平不高，尤其是鄉鎮和農村養老服務缺失嚴重，難以滿足農村老人的養老需求。第三，老年人受傳統家庭養老觀念影響，對機構養老認可度不高，更傾向于選擇在家養老，但是農村年輕人大量外出務工，留守和空巢老人難以得到照顧，甚至其基本養老服務需求都無法得到滿足。

農村養老是一項系統工程，從江蘇省的經驗來看，應該加強對農村養老的統籌規劃和頂層設計，充分整合利用縣鄉村的養老服務資源，以滿足老年人的養老需求為“指揮棒”，促進農村養老服務主體多元化、服務內容和服務方式多樣化，構建縣鄉村三級養老服務網絡，不斷豐富和完善農村養老服務體系。農村養老服務體系的建設需要多層次優化養老服務支持結構，發揮政府、市場和社會各方力量的作用，堅持分工協作的原則。首先，中央和省市政府需要考慮地區經濟發展差距，將財政投入有針對性地向經濟欠發達的地區和農村傾斜，加大養老服務資金投入力度，利用優惠政策吸引社會力量參與農村養老事業、產業，保障養老服務可持續發展。其次，推進縣級特困失能人員集中照護機構建設，發揮政府和機構養老的兜底職能，與醫院等醫療機構進行合作，探索醫養結合的有效途徑，滿足失能老年人的養老服務需求。再次，重點改造升級鄉鎮級敬老院為區域性養老服務中心，推動線上線下服務同步發展。利用互聯網技術，通過“虛擬養老院”在線上將養老服務不斷向下延伸，以區域性養老服務中心為陣地向外輻射周邊多個鄉鎮的社會老年人，提供居家上門服務等助養服務。最后，穩步推進農村互助式養老的普及，合理規劃村級養老服務站點。村莊充分整合陣地資源，利用閑置的房屋資源，因地制宜改建養老服務設施，與區域性養老服務中心相互配合協調，在建制村、較大的自然村配建有助餐等基本功能的互助養老服務設施，將養老服務真正落實覆蓋到村級，切實滿足老人居家養老的需求。