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中國城鎮(zhèn)化道路的一個(gè)特色，就是在不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和吸納各方面研究成果的基礎(chǔ)上，推出城鎮(zhèn)化的長期發(fā)展規(guī)劃，并分階段地推進(jìn)。2014年和2021年，中國先后制定了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021-2035年）》。但由于城鎮(zhèn)化的自身規(guī)律和中國城鎮(zhèn)化的一些特有給定條件，中國城鎮(zhèn)化的未來趨勢有時(shí)也并不完全沿著規(guī)劃的最優(yōu)軌跡行進(jìn)，把握這些趨勢對(duì)應(yīng)對(duì)中國城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)至關(guān)重要。

城鎮(zhèn)化水平將會(huì)繼續(xù)提高并突破75%的天花板

迄今為止，關(guān)于一個(gè)國家城鎮(zhèn)化水平的峰值，并無定論。目前，在人口規(guī)模超過3000萬的發(fā)達(dá)國家中，城市化率已普遍高于80%。在中國，由于農(nóng)民人數(shù)眾多、人多地少，很多學(xué)者研究認(rèn)為，中國即便實(shí)現(xiàn)了國家現(xiàn)代化，也不可能像發(fā)達(dá)國家那樣，把80%以上的人口集中到城市居住。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心在2010年前后的一項(xiàng)研究預(yù)測，中國城鎮(zhèn)化水平的峰值將在70%-75%，到2030年會(huì)達(dá)到67%左右。但類似于這種關(guān)于中國城鎮(zhèn)化水平天花板的預(yù)測和估計(jì)，總是被實(shí)踐突破，因?yàn)?021年中國常住人口的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到64.7%。近期相關(guān)研究機(jī)構(gòu)的模型預(yù)測則作出更為樂觀的估計(jì)，預(yù)測我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程在2020年之后還將持續(xù)20年以上的時(shí)間，到2035年城鎮(zhèn)化水平將穩(wěn)定在80%以上。也有學(xué)者對(duì)中國城鎮(zhèn)化的繼續(xù)快速發(fā)展表示出疑慮，認(rèn)為過去幾十年的經(jīng)濟(jì)增長及城鎮(zhèn)化發(fā)展存在著諸多“結(jié)構(gòu)性失衡”，支撐以往快速發(fā)展的“人口紅利”“土地紅利”和“投資紅利”都已開始顯現(xiàn)“拐點(diǎn)”，今后城鎮(zhèn)化發(fā)展“從失衡到均衡”需要付出不斷趨高的成本。

城鎮(zhèn)化是一種現(xiàn)代化的大趨勢，很多國家的經(jīng)驗(yàn)表明，由于城市在生活和就業(yè)機(jī)會(huì)方面的優(yōu)勢所產(chǎn)生的強(qiáng)大吸引力，即便是在經(jīng)濟(jì)增長緩慢的時(shí)期，城鎮(zhèn)化也會(huì)繼續(xù)推進(jìn)，75%的城鎮(zhèn)化率肯定不是中國城鎮(zhèn)化率的天花板。但對(duì)中國來說，今后推進(jìn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵指標(biāo)，可能還不是城鎮(zhèn)化率，而是城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量，特別是能否將大量農(nóng)村戶籍的城鎮(zhèn)常住人口“市民化”，能否將戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率這兩個(gè)指標(biāo)并軌，能否大幅度縮小城市和鄉(xiāng)村的生活水平差距。

城市群和都市圈的快速興起

城市群和都市圈都屬于城市功能地域布局的術(shù)語，是一種城市化發(fā)展的趨勢特征。城市群通常是指以一個(gè)或多個(gè)中心城市為核心，以發(fā)達(dá)的交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)為依托，形成經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密、高度一體化的城市群體。而都市圈通常是指以超大城市、特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)大的大城市為中心，以“1小時(shí)通勤圈”為基礎(chǔ)范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。

盡管學(xué)界對(duì)城市群和都市圈的研究和討論已有較長歷史，但直到2006年，在“十一五”規(guī)劃中才第一次正式引用“城市群”的概念，提出要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。都市圈的概念引入政府文件時(shí)間更遲一些，在2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中，提出“特大城市”要適當(dāng)疏散經(jīng)濟(jì)功能和其他功能，推進(jìn)勞動(dòng)密集型加工業(yè)向外轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)與周邊城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)連接和公共服務(wù)共享，推進(jìn)中心城區(qū)功能向“1小時(shí)通勤圈”地區(qū)擴(kuò)散，培育形成通勤高效、一體發(fā)展的都市圈。在“十四五”規(guī)劃中，城市群和都市圈的發(fā)展都被上升到中國新型城鎮(zhèn)化道路的重要內(nèi)容高度。

隨著中國高速公路、高鐵、城際軌道、城市地鐵和航空等方面的快速發(fā)展，人們傳統(tǒng)的生活半徑、生活時(shí)空觀念和工作方式都發(fā)生深刻變化。我國的城市群和都市圈也隨之迅速興起，特別是京津冀、長三角、珠三角、成渝和長江中游這五大城市群，都在推進(jìn)同城化發(fā)展。以超大城市和特大城市為中心的都市圈展示出越來越強(qiáng)大的輻射能力，形成“1小時(shí)通勤圈”“90分鐘商務(wù)圈”和“1日物流圈”等。城市群和都市圈的興起，沖破了行政區(qū)劃對(duì)跨域城鎮(zhèn)化發(fā)展的束縛，同城化的發(fā)展也極大降低了交易成本，促進(jìn)了統(tǒng)一大市場的形成。

逆城鎮(zhèn)化的趨勢將逐步展開

由于我國城鎮(zhèn)化跨越式發(fā)展的特征，城鎮(zhèn)化在區(qū)域之間的發(fā)展很不平衡，總體上會(huì)出現(xiàn)發(fā)展階段疊加的現(xiàn)象，即在城鎮(zhèn)化總體上尚未完成人口從鄉(xiāng)村向城市集中的階段和郊區(qū)化階段的時(shí)候，逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象已經(jīng)在一些地方開始大量產(chǎn)生，并預(yù)示著未來的發(fā)展趨勢。這些先兆包括：一是鄉(xiāng)村休閑旅游人數(shù)增勢迅猛，近年來每年全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游游客達(dá)數(shù)十億人次，形成幾千億元的消費(fèi)，當(dāng)然目前受到新冠疫情的很大影響；二是由于大城市生活成本高昂，從大城市到鄉(xiāng)村異地養(yǎng)老的現(xiàn)象越來越多，全國各地氣候宜人、舒適安逸的鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)，以及越來越多的“康養(yǎng)中心”涌現(xiàn)；三是城里人因各種原因到鄉(xiāng)村、小城鎮(zhèn)長期居住，使鄉(xiāng)村生活重新活躍起來；四是一些進(jìn)城農(nóng)民工、中高等院校畢業(yè)生、退役士兵以及科技人員等返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，推動(dòng)了鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

即便是我們根據(jù)現(xiàn)在的預(yù)測，到2035年中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%左右，按總?cè)丝谟?jì)算也還有約3.5億人是鄉(xiāng)村居民。但那時(shí)，鄉(xiāng)村常住居民中的相當(dāng)一部分已經(jīng)不再是農(nóng)民，這些鄉(xiāng)村外來人員將成為推動(dòng)鄉(xiāng)村生活復(fù)興的重要力量。我國無論是在發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展政策上，還是在破除城鄉(xiāng)分割的制度安排上，都需要為未來的逆城鎮(zhèn)化趨勢做好準(zhǔn)備。

改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是一個(gè)長期過程

對(duì)戶籍制度改革大的方向已經(jīng)基本形成共識(shí)，就是逐步放寬對(duì)鄉(xiāng)村人口向城市集中的限制，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。迄今為止，絕大多數(shù)學(xué)者對(duì)戶籍制度弊端的分析，都集中在戶籍制度限制和阻礙勞動(dòng)力和資源的有效配置，不利于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，也加劇了社會(huì)不平等。但事實(shí)上，城鎮(zhèn)化發(fā)展到現(xiàn)階段，戶籍制度弊端的另外一面也逐步顯示，就是也限制和阻礙了城市人口向鄉(xiāng)村的流動(dòng)和逆城鎮(zhèn)化趨勢的形成。所以，戶籍制度改革的任務(wù)，應(yīng)該包括促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的人口和資源的雙向流動(dòng)，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展做好制度安排。

戶籍制度改革的主動(dòng)權(quán)在城市自身，城市發(fā)展的人才和勞動(dòng)力需求形成戶籍制度改革的動(dòng)力，而農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口“市民化”的成本則形成戶籍制度改革的財(cái)政壓力，所以，戶籍制度改革的進(jìn)度是這種動(dòng)力和壓力的比較。當(dāng)前在經(jīng)濟(jì)增長下行、地方財(cái)政收入增長放緩情況下，戶籍制度的改革也會(huì)成為一個(gè)長期過程。

城鎮(zhèn)化進(jìn)入全面提升發(fā)展質(zhì)量的新階段

我國城鎮(zhèn)化已經(jīng)處于快速發(fā)展的中后期，盡管經(jīng)濟(jì)增長的下行壓力增大，但城鎮(zhèn)化動(dòng)力仍然強(qiáng)勁，蘊(yùn)含著巨大的內(nèi)需潛力和發(fā)展動(dòng)能。中國從2012年開始，提出了“新型城鎮(zhèn)化”的理念，這標(biāo)志著中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)入全面提升發(fā)展質(zhì)量的新階段。

新型城鎮(zhèn)化的“新”，主要體現(xiàn)兩個(gè)方面的新要求。一個(gè)是“以人為本”的價(jià)值理念的新要求，即城鎮(zhèn)化不僅是物理空間和生活方式的變化，更是全體人民走向高品質(zhì)生活、高質(zhì)量發(fā)展的道路。這方面城鎮(zhèn)化推進(jìn)的重點(diǎn)是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“市民化”過程，推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)鏈條等向鄉(xiāng)村延伸。另一個(gè)是城鎮(zhèn)化“集約、智能、綠色、低碳”發(fā)展的新要求，這實(shí)際上意味著中國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)終結(jié)了粗放式擴(kuò)張的發(fā)展階段，從土地使用、環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約、能源低碳、數(shù)字化治理到垃圾分類、“廁所革命”、背街小巷整治等，可持續(xù)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展都成為城鎮(zhèn)化的“硬約束”。當(dāng)然，對(duì)于中國來說，人們對(duì)新型城鎮(zhèn)化也具有一種期待和厚望，即城鎮(zhèn)化能夠繼工業(yè)化之后成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新引擎。

綜上，改革開放以來，城鎮(zhèn)化成為中國社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要推動(dòng)力量，在遵循現(xiàn)代化一般規(guī)律的同時(shí)，也因?yàn)樽陨淼膰樾纬梢恍┨厥獾孽r明特征和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在未來一二十年的發(fā)展中，中國城鎮(zhèn)化在把握機(jī)遇和應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)中的選擇，也將成為決定中國現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵因素。

作者：李培林

■ 中國社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員

■ 中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)特聘教授、博士生導(dǎo)師